Ezermilliárdos adóssághegy tornyosul az Európai Unió fölé

Az Európai Unió közös hitelállománya 2027-re elérheti az ezermilliárd eurót – erre figyelmeztetett az Európai Számvevőszék a 2025-ös pénzügyi évről készített jelentésében. A szám jóval nagyobb annál, amekkorával Brüsszel a koronavírus-járvány előtt rendszeresen gazdálkodott. A közös kötvénykibocsátás a rendkívüli válságkezelés eszközéből fokozatosan az uniós gazdaságpolitika egyik fontos finanszírozási formájává vált. A változásnak azonban ára van: a tőkét vissza kell fizetni, a kamatokat pedig akkor is állni kell, ha a tagállamok költségvetése szűkös.

A számvevők adatai szerint az uniós hitelállomány 2025 végére 738,9 milliárd euróra emelkedett, több mint ötödével haladva meg az előző évi szintet. Az ezermilliárdos 2027-es adat előrejelzés, amely a már elhatározott és várható hitelfelvételek ütemétől függ. Ráadásul az összegben többféle kötelezettség szerepel: vannak olyan kölcsönök, amelyeket a kedvezményezett tagállamok törlesztenek, és vannak olyan támogatások, amelyek finanszírozásának végső terhe a közös költségvetésre hárul. Az adósságállomány nagysága önmagában ezért keveset mond arról, hogy évente mekkora összeget kell ténylegesen előteremteni.

A fordulópont 2020-ban következett be. A járvány okozta gazdasági összeomlás fenyegetésére válaszul a tagállamok elfogadták a NextGenerationEU nevű helyreállítási programot, amelynek keretében az Európai Bizottság nagy mennyiségben bocsáthatott ki közös kötvényeket. A bevételek egy részét vissza nem térítendő támogatásként, másik részét kölcsönként osztották szét. A cél egyszerre volt a gazdasági visszaesés enyhítése, a beruházások élénkítése és a digitális, illetve környezetvédelmi átállás felgyorsítása. A rendszernek politikai jelentősége is volt: az EU addig jórészt a tagállami befizetésekből és a saját bevételeiből fedezte közvetlen kiadásait.

A közös hitel mögött az uniós költségvetés és a tagállamok vállalásai állnak, emiatt a piacok az európai intézmények kötvényeit viszonylag biztonságos befektetésnek tekintik. Ez a konstrukció különösen azoknak az országoknak kedvezett, amelyek önállóan drágábban jutottak volna finanszírozáshoz. Az előny ugyanakkor nem jelent ingyenpénzt. A kötvények után fizetendő kamat a piaci körülményekkel változik, és a később lejáró papírok pótlása a korábbinál magasabb kamatkörnyezetben jóval többe kerülhet.

A NextGenerationEU eredeti feltételei szerint a vissza nem térítendő támogatások finanszírozására felvett hitel törlesztése 2028-ban indul, és 2058-ig tart. Az Európai Bizottság a 2028–2034 közötti költségvetés tervezetében évente 24 milliárd eurót különítene el e célra, vagyis hét év alatt 168 milliárdot. Ebből először a kamatokat kell fizetni, és csak a fennmaradó rész csökkentheti a tőketartozást. A számvevőszék szerint a hét év kamatkiadása önmagában mintegy 93 milliárd eurót érhet el. Ez tehát a teljes időszakra vonatkozó becslés, nem éves kamatszámla.

A kamatok emelkedése különösen kellemetlen fejlemény. Amikor az európai helyreállítási alap létrejött, a hosszú lejáratú finanszírozás jóval olcsóbbnak látszott. A későbbi inflációs hullám és a jegybanki szigorítás azonban átrendezte az állampapírpiacokat. Az Európai Számvevőszék most már arra figyelmeztet, hogy a helyreállítási program hitelfelvételének költsége a korai számításokhoz képest megkétszereződhet. Az intézmény külön kifogásolta, hogy a Bizottság továbbra sem tett közzé átfogó, 2058-ig terjedő törlesztési stratégiát.

A járvány utáni helyreállítás közben újabb válságok követték egymást. Oroszország Ukrajna elleni háborúja miatt az EU jelentős pénzügyi segítséget vállalt Kijev támogatására, majd az európai védelmi ipar megerősítéséhez is új finanszírozási konstrukciók születtek. A SAFE program például legfeljebb 150 milliárd eurónyi hitelfelvételt tesz lehetővé a közös beszerzések és a védelmi beruházások ösztönzésére. Ezeket a kölcsönöket eltérő szabályok szerint kell visszafizetni, mégis ugyanarra a kérdésre irányítják a figyelmet: meddig növelhető a közös pénzügyi kötelezettségek állománya anélkül, hogy a következő évtizedek mozgástere túlságosan beszűkülne?

Az Ukrajnának nyújtott hitel és a SAFE konstrukciója más természetű, mint a helyreállítási alap támogatási része. A végső adós elvileg a kedvezményezett fél, a közös költségvetés mégis fontos garanciális szerepet játszik. Egy esetleges fizetési nehézség, átütemezés vagy további politikai támogatási igény ezért az egész unió számára költségvetési problémává válhat. Az ukrajnai háború miatt ráadásul a finanszírozás megtérülését nem lehet a szokásos gazdasági előrejelzések biztonságával kiszámítani.

A pénzügyi vita központja a következő, 2028 és 2034 közötti hétéves költségvetés. A Bizottság csaknem kétezer milliárd eurós keretjavaslatot tett le az asztalra, amelyben a védelem, a versenyképesség, az innováció és Ukrajna támogatása nagyobb súlyt kapna. Eközben meg kell őrizni a mezőgazdasági és felzárkóztatási támogatásokat is, amelyekre számos tagállam hosszú távú gazdasági terve épül. A szűkülő mozgástérre egyszerre tartanak igényt a hagyományos uniós programok és az új geopolitikai kötelezettségek.

Az egyik lehetséges megoldás a saját uniós bevételek növelése. Ursula von der Leyen bizottsági elnök azt szeretné, ha az EU a tagállami befizetésektől kevésbé függő finanszírozási forrásokra támaszkodhatna. A javaslatok között szerepel az emissziókereskedelemből származó bevételek nagyobb részének közös felhasználása, a karbonvám, a begyűjtetlen elektronikai hulladékhoz kötött befizetés, egy dohányadó-alapú forrás és a nagyvállalatok uniós hozzájárulása. A Bizottság ezekből jelentős évi bevétellel számol. A tervezett forrásokat azonban a tagállamoknak el kell fogadniuk, ami különösen nehéz akkor, amikor a nemzeti pénzügyminiszterek is a saját adóbevételeikre tartanak igényt.

Ráadásul az új bevételi források várható hozama körül is vita van. A különféle díjak és adóalapok nem azonos biztonsággal termelnek pénzt, a szabályozás megváltozása pedig módosíthatja az előzetes becsléseket. A kibocsátáskereskedelmi rendszerből érkező összeg függ a kvótaáraktól, az elektronikai hulladékra vagy a dohányra épülő befizetések esetében a tagállamok ellenállása is számottevő lehet. Egy uniós szintű bevételi elképzelés tehát még messze van a ténylegesen beszedhető költségvetési forrástól.

Ha a bevételi tervek nem teljesülnek, három alapvető út marad: a tagállami hozzájárulások emelése, a közös kiadások visszafogása vagy a finanszírozás újabb átrendezése. Mindhárom politikailag érzékeny. A nettó befizetők már most is a közös költségvetés korlátozását szorgalmazzák, a kedvezményezett országok a támogatások elvesztésétől tartanak, a védelmi és gazdaságfejlesztési tervek támogatói pedig további pénzt követelnek. A számvevők figyelmeztetése ezért a következő költségvetésről folyó alkudozás egyik fontos hivatkozási pontja lehet.

Magyarország számára a vita több ponton is jelentős. Az ország hagyományosan számottevő felzárkóztatási és agrárforrásokra támaszkodott, így ezeknek a programoknak a visszaszorítása érzékenyen érintheti a beruházásokat és a vidékfejlesztést. Az uniós adósságszolgálat emelkedése akkor is közvetve hat a magyar gazdaságra, ha a közös hitel törlesztését nem lehet egyszerűen a nemzeti államadósság magyar részének tekinteni. A nagyobb közös kiadási kötelezettség ugyanis kevesebb pénzt hagyhat a támogatási programokra, illetve magasabb tagállami hozzájárulásokat tehet szükségessé.

A helyreállítási források magyarországi sorsa különösen jól mutatja, hogy a közös hitelfelvétel és a tényleges kifizetés két külön ügy. A támogatások hozzáférhetősége az uniós feltételek teljesítésétől, az ellenőrzési eljárásoktól és a megállapodásoktól függ. Amikor egy tagállam késve jut pénzhez, az nem szünteti meg automatikusan az európai hitelprogramból eredő közös pénzügyi kötelezettségeket. A források felhasználásának eredményessége ezért ugyanilyen fontos kérdés: az adósság gazdaságilag akkor indokolható könnyebben, ha az ebből finanszírozott beruházások érdemben növelik a termelékenységet és az adóbevételeket.

Az európai vitát gyakran úgy állítják be, mintha a közös kötvénykibocsátás önmagában a pénzügyi fegyelem feladását jelentené. A helyzet összetettebb. Nagy, határokon átnyúló beruházások – például energetikai hálózatok, védelmi beszerzések vagy kutatás-fejlesztési programok – esetében a közös finanszírozás költségelőnyökkel is járhat. A közösen vállalt adósság ugyanakkor könnyen elfedheti, pontosan ki viseli a terheket, és milyen ellenőrzés mellett költik el a bevont pénzt. Az EU intézményeinek ezért minden új hitelprogramnál világosabban kellene bemutatniuk a futamidőt, a várható kamatkockázatot és a törlesztés fedezetét.

Az is fontos, hogy az ezermilliárd eurós előrejelzést ne keverjük össze az uniós tagállamok összes államadósságával, amely ennek sokszorosa. Az EU saját hitelállománya külön pénzügyi kategória, és nem jelenti azt sem, hogy egyetlen évben ekkora összeget kellene visszafizetni. A figyelmeztetés súlya inkább abban áll, hogy a közös költségvetésnek évtizedeken át mind több múltbeli döntést kell finanszíroznia. A kamatfizetésre elkülönített eurót ugyanabban az évben már nem lehet új beruházásra, kutatásra vagy felzárkóztatásra fordítani.

Az Európai Számvevőszék jelentése ezért a közös európai gazdaságpolitika jövőjéről szóló vitát is előrevetíti. Brüsszel egyre több feladatot vállal magára a biztonságtól a versenyképességig, miközben bevételei bővítése továbbra is a tagállamok politikai megegyezésétől függ. A következő hétéves költségvetésről folytatott tárgyalásokon így minden új kiadási ígéret mellé előbb-utóbb oda kell írni a törlesztés és a kamatok fedezetét is. Ez lesz az egyik legnehezebb választás a közösség előtt álló években.