Gyors váltás, lassú állam: mennyi idő a rendszerváltás?

A Tisza-kormány május közepi megalakulása óta visszatérő bírálat, hogy az új kabinet lassan veszi birtokba az államgépezetet. Több tárcát teljesen új szerkezetben kellett felépíteni, régi minisztériumokból feladatokat, intézményeket és munkatársakat kellett leválasztani, más területeket pedig összevontak. Augusztusban még akadt olyan tárca, amely ideiglenes szervezeti és működési rend alapján dolgozott, szeptember elején pedig a kormány újra pontosította több miniszter feladat- és hatáskörét. A korábbi kritikák között szerepeltek hiányos elérhetőségek is, bár szeptember közepére a kormányzati honlap már a minisztériumok kapcsolati és sajtócímeit is közölte.

Négy hónap kormányzás után joggal várható el, hogy az állampolgár tudja, hová fordulhat, a minisztériumokban világos legyen, ki mit írhat alá, milyen szervezet irányít egy háttérintézményt, és ne álljon meg az ügyintézés azért, mert egy új szervezeti egységnek nincs végleges szabályzata. A bírálatok tehát nem söpörhetők félre azzal, hogy minden nagy változás időigényes. Másfelől a magyar vita hajlamos egyetlen mutatóvá összesűríteni két egészen különböző folyamatot: az új kormány technikai felállását és a korábbi politikai rendszer intézményi örökségének átalakítását.

Európa történetéből az látszik, hogy az első feladat hetek vagy néhány hónap alatt megoldható. A második többnyire éveket igényel. Minél hosszabb ideig uralt egyetlen politikai tábor személyi hálózatokat, állami cégeket, felügyeleti szerveket, médiát, ügyészséget vagy igazságszolgáltatást, annál kevésbé mérhető az átmenet sikeressége azon, hogy száz nap alatt hány vezetőt cseréltek le. A túl lassú változtatás konzerválhatja a régi viszonyokat, a túl gyors személycsere viszont könnyen kiürítheti az intézményi tudást.

A felvetéshez valóban az 1989-es Lengyelország az egyik legjobb kiindulópont, bár a különbségek legalább olyan fontosak, mint a hasonlóságok. Tadeusz Mazowiecki augusztus 24-én lett miniszterelnök, kormányát szeptember 12-én választotta meg a szejm. Az ország ezzel történelmi fordulatot vett, de az új kabinet nem kapott üres lapot. Wojciech Jaruzelski kommunista tábornok maradt az államfő, a belügyi és honvédelmi tárca eleinte a régi hatalmi tábor kezében maradt, az államigazgatás nagy részét pedig a korábbi rendszerből örökölt tisztviselők működtették tovább.

A Mazowiecki-kormány gazdasági téren rendkívüli sebességgel változtatott. Leszek Balcerowicz reformcsomagja hónapok alatt új pályára állította a lengyel gazdaságot. A közigazgatás professzionalizálása jóval lassabb volt. A korszerű közszolgálati rendszer átfogó szabályozására csak évekkel később került sor. A lengyel politikai vezetés lényegében azt a megoldást választotta, hogy új törvényeket gyakran a régi apparátussal hajtat végre. Ennek volt kockázata, de volt egy fontos előnye is: az állam működőképessége nem szakadt meg.

Ez a minta a mai Magyarország számára is tanulságos. Egy új kormány számára politikailag csábító lehet azt üzenni, hogy minden, ami korábbi, egyben a leváltott hatalom része. A közigazgatás azonban nem azonos a politikai vezetéssel. Egy minisztériumi főosztályon vagy háttérintézménynél dolgozó szakember sokszor évtizedek alatt megszerzett tudást visz magával jogszabályokról, uniós eljárásokról, költségvetési technikáról vagy nemzetközi tárgyalásokról. Ha egy kabinet ezt a réteget tömegesen elveszíti, a politikai tisztogatás helyett könnyen önmaga működését bénítja meg.

Szlovákia 1998-as fordulata ennél közelebb áll egy olyan helyzethez, amikor választáson kell lezárni egy egyre erősebben centralizált korszakot. Vladimír Mečiar kormányzása alatt komoly konfliktus alakult ki az ellenzéki jogok, a titkosszolgálat, a privatizáció, a média és a jogállami intézmények körül. Az Európai Unió emiatt Szlovákiát egy időre ki is hagyta az első bővítési kör előkészítéséből. Az 1998. szeptemberi választás után Mikuláš Dzurinda négy pártból álló, ideológiailag tarka koalíciót épített fel. A kormányváltás maga gyorsan megtörtént, az ország demokratikus és nyugati visszarendeződése viszont évekig tartott.

Dzurinda kabinetje egyszerre nyúlt a választási szabályokhoz, a kisebbségi jogokhoz, a bankrendszerhez, a privatizációhoz, a közigazgatáshoz és az euroatlanti integráció feltételeihez. A politikai irány néhány hónap alatt megváltozott, az intézményi eredmény 2004-re vált látványossá, amikor Szlovákia belépett a NATO-ba és az Európai Unióba. A szlovák példa azt mutatja, hogy egy fordulatnak lehet gyors, jól érzékelhető politikai kezdete, miközben a működési kultúra átalakítása több választási cikluson át húzódik. Ugyanakkor a későbbi Fico-korszak tanulsága az volt: a közintézmények átalakítása idővel sikeres lehet ugyan, de az emberek gondolkodásának átalakítása már sokkal nehezebb, sokszor lehetetlen feladat.

Még tanulságosabb Észak-Macedónia 2017-es esete. Az Európai Bizottság az előző évek végén már az „állam foglyul ejtésének” jelenségéről beszélt: a Nikola Gruevszki vezette rendszerben súlyos vádak érték a titkosszolgálatokat, a médiát, az igazságszolgáltatást és a közigazgatást. A 2016. decemberi választás után még közel fél év kellett ahhoz, hogy Zoran Zaev május végén kormányt alakíthasson. A köztes időszakban politikai patthelyzet alakult ki, és a parlamentet is erőszakos támadás érte.

Zaev kormánya látványosan próbált gyorsítani: úgynevezett 3-6-9 tervet készített, amely három, hat és kilenc hónapos reformcélokat határozott meg. Már maga a terv neve is azt jelezte, hogy a kabinet érzékelte a társadalmi türelmetlenséget. A bíróságok, az ügyészség, a titkosszolgálati ellenőrzés, a média és a szakmai közigazgatás átalakítása azonban nem fért bele kilenc hónapba. Észak-Macedóniában még évekkel később is az állami szervezet széttagoltsága, a képzett tisztviselők megtartása és a politikai befolyás csökkentése szerepelt az uniós jelentések problémalistáján.

Montenegró 2020-as hatalomváltása egy másik veszélyt mutat meg. A Demokratikus Szocialisták Pártja (DPS) három évtizeden át uralta az ország politikáját, és a párt, az államigazgatás, az állami vállalatok és a patronázshálózatok közötti határ sok területen elmosódott. Az augusztusi választás után csak decemberben állt fel az új kormány. A kabinet részben azért támaszkodott technokratákra, mert az ellenzéknek nem volt akkora, kipróbált kormányzati személyzeti bázisa, mint a hosszú ideig hatalmon lévő DPS-nek.

Az új vezetés egyszerre akart szakítani a régi rendszerrel és új emberekkel feltölteni az államot. Néhány év múlva az Európai Bizottság már arra figyelmeztetett, hogy a gyakori átszervezések és személycserék értékes szakmai tudást vittek ki a közigazgatásból, és lassították az uniós reformokat. Ez talán a legközvetlenebb figyelmeztetés a magyar kormány számára: az emberhiányt nem lehet pusztán új kinevezésekkel megoldani. A jó közigazgatás politikailag semleges szakembergárdát igényel, amely kormányváltásokon át képes működni.

A 2023 óta kormányzó lengyel kabinet pedig azt mutatja, hogy még egy tapasztalt, korábban már kormányzó politikai tábor is beleütközhet az előző korszak intézményi örökségébe. Donald Tusk koalíciója az októberi választás után december közepén lépett hivatalba. A közmédia vezetéséhez szinte azonnal hozzányúlt, és gyorsan változtatott több ügyészségi és állami irányítási pozíción is. Az igazságszolgáltatás átalakítása sokkal nehezebbnek bizonyult. 2026-ban is folyamatban vannak azok a törvényhozási és alkotmányos viták, amelyek a korábbi kormány által átalakított bírói kinevezési rendszer rendezéséről szólnak, miközben Karol Nawrocki államfő több kormányzati reformmal szemben vétót emelt.

Vagyis még ott is, ahol erős szakpolitikai háttér, sok korábbi miniszter, kiterjedt pártszervezet és uniós támogatás állt az új kabinet mögött, a jogállami helyreállítás három év alatt sem vált lezárt folyamattá. A gyors politikai döntéseket ott is fékezik a mandátumukat tovább vivő intézményi szereplők, az alkotmányos garanciák és a bírósági eljárások. Ezek egy demokratikus rendszerben nem feltétlenül akadályok: sok esetben éppen azt akadályozzák meg, hogy az egyik párt által elfoglalt intézményeket a következő többség ugyanazzal a módszerrel vegye birtokba.

Szerbia 2000 utáni története ennek sötétebb változatát kínálja. Slobodan Milošević bukása után a demokratikus ellenzék elsöprő parlamenti győzelmet aratott, Zoran Đinđić kormánya 2001 januárjában hivatalba lépett, de a régi biztonsági struktúrák, a szervezett bűnözés és az állami erőszakszervezetek közötti kapcsolatok egy része túlélte a politikai fordulatot. Đinđićet 2003-ban meggyilkolták. Magyarország természetesen egészen más helyzetben van, a szerb példa mégis azt mutatja, hogy egy kormányváltás önmagában nem oldja fel az előző korszak alatt létrejött informális hálózatokat.

A Tisza helyzetében ehhez hozzáadódik egy sajátos személyzeti probléma. A párt alig két év alatt jutott el a létrejöttétől a kormányzásig. Nem áll mögötte több évtized alatt felépített árnyékkormány, nagy önkormányzati hátország vagy olyan pártapparátus, amelyből több száz, azonnal bevethető állami vezetőt lehetne kiemelni. Emiatt nagyobb a kísértés külső szakemberek gyors bevonására, ugyanakkor nagyobb az örökölt közigazgatásra való ráutaltság is. Ez magyarázat lehet a lassúság egy részére, felmentést azonban nem ad minden szervezési hibára.

A nemzetközi tapasztalat alapján az első fél évben három dolgot lehet reálisan számon kérni. Legyen világos a döntési rend, legyenek működő állampolgári és intézményi kapcsolatok, és derüljön ki, mely területeken akar a kormány gyors törvényi változtatást, illetve hol épít többéves reformot. A teljes személycserét vagy az összes korábbi intézményi kötődés felszámolását viszont éppen azok az országok nem tekintették reális célnak, amelyek végül sikeresebb demokratikus átmenetet hajtottak végre.

A lengyel, szlovák, észak-macedón és montenegrói tapasztalat közös pontja, hogy a politikai fordulat pillanata látványos, az állam átalakulása viszont aprólékos munka. Új vezetők kellenek, de nélkülözhetetlenek a régi rendszerben is szakmai alapon dolgozó tisztviselők. Vannak intézmények, amelyekhez gyorsan hozzá lehet nyúlni, másokhoz csak jogszerű, hosszadalmas eljárással. A Tisza-kormány tempóját ezért érdemes két mércével nézni: a napi működés zavarait hónapokban, a rendszer örökségének lebontását években. Az elsőnél a türelmetlenség érthető. A másodiknál a túlzott sietség legalább akkora kockázat lehet, mint a halogatás.