Baka jelölése és Európa legfőbb ügyészi modelljei

Baka András köztársasági elnök szeptember 21-én Szathmáry Zoltánt javasolta legfőbb ügyésznek, és ezzel rögtön előkerült egy régi magyar közjogi vita: mennyire helyes, ha az államfő úgy nevezi meg jelöltjét, hogy előtte nem tárgyal a parlamenti pártokkal. Baka már a döntés előtt világossá tette, hogy Sólyom László gyakorlatát kívánja követni. Pártvezetőkkel nem egyeztetett, ugyanakkor bírósági vezetőkkel, az ügyvédi kamara és az ügyészi egyesület képviselőivel, gyakorló ügyészekkel és büntetőjogászokkal igen. A Sándor-palota szerint széles körű szakmai tájékozódás előzte meg a jelölést.

Európai összehasonlításban önmagában a pártokkal folytatott előzetes alkudozás hiánya egyáltalán nem rendkívüli. Nincs olyan európai jogállami szabály, amely szerint a legfőbb ügyész vagy az ennek megfelelő országos vádhatósági vezető kiválasztása előtt az államfőnek kötelezően le kellene ülnie a parlamenti frakciókkal. Sok országban a pártoknak formálisan nincs is külön szerepük a jelölési szakaszban. A döntésbe viszont rendszerint több intézmény kapcsolódik be: kormány, parlament, igazságügyi tanács, ügyészi testület vagy független kiválasztó bizottság. A fontos európai választóvonal ezért kevésbé az, hogy történik-e pártegyeztetés, sokkal inkább az, hogy a kiválasztást milyen jogi fékek, szakmai szűrők és az ügyészi működést védő garanciák veszik körül.

A Velencei Bizottság álláspontja kifejezetten óv attól, hogy egyetlen kötelező modellt tekintsünk európai etalonnak. Az Európa Tanács alkotmányjogi szakértői szerint önmagában sem az nem problémás, ha a parlamentnek van szerepe a kinevezésben, sem az, ha az államfő vagy a végrehajtó hatalom vesz részt benne. A kulcs az, hogy a rendszer egyszerre adjon demokratikus legitimációt és csökkentse a pártpolitikai befolyás esélyét. Ehhez szakmai alkalmassági feltételek, átlátható eljárás, hosszú vagy meg nem újítható mandátum, megfelelő elmozdítási garanciák és adott esetben ügyészi tanács vagy más független szakmai szerv közreműködése társulhat.

A magyar szabályozás ebből a szempontból sajátos kétkulcsos rendszert hozott létre. A köztársasági elnök egyetlen személyt javasol, az Országgyűlés pedig kilenc évre, az összes képviselő kétharmadának szavazatával választja meg a legfőbb ügyészt. A jelölés joga tehát az államfőé, a döntés joga a parlamenté. Sem az Alaptörvény, sem a vonatkozó törvények nem írnak elő pártokkal folytatott előzetes konzultációt. Baka András eljárása ezért jogilag teljesen szabályos, ráadásul magyar előzménye is van: Sólyom László 2006-ban Horányi Miklóst ugyancsak pártegyeztetés nélkül jelölte Polt Péter utódjának. Sólyom azzal érvelt, hogy ki akarja zárni még a gyanúját is annak, hogy a jelölt zárt ajtók mögötti pártalku eredménye, vagy támogatás fejében személyi és szervezeti ígéreteket tett volna.

A Sólyom-féle kísérlet egyben megmutatta a módszer gyakorlati kockázatát is. Horányi Miklóst a parlament 2006 júliusában nem választotta meg, a kormánypártok pedig az elutasítás egyik indokaként éppen az előzetes politikai egyeztetés hiányát említették. A magyar konstrukció tehát különös feszültséget hordoz: az államfő a pártalkuktól távol akarja tartani a jelölést, miközben a jelölt sorsa végül szükségképpen politikai szavazáson dől el. A kétharmados küszöb ráadásul elvileg szélesebb támogatást kívánna, de ha ugyanaz a politikai erő rendelkezik kétharmaddal, a konszenzuskényszer gyakorlatilag megszűnhet.

Németországban egészen más az út. A Szövetségi Legfelsőbb Bíróság mellett működő szövetségi főügyész személyére a szövetségi igazságügyi miniszter tesz javaslatot, ehhez a Bundesrat hozzájárulása szükséges, a formális kinevezést pedig a szövetségi elnök végzi el. A német államfő tehát nem maga választ jelöltet. Ugyanakkor a német példa arra is figyelmeztet, hogy a politikai szereplők kinevezési részvétele önmagában nem azonos a pártpolitikai alárendeltséggel. A szövetségi főügyész a minisztériumi felügyelet rendszerében működik, s a német jog az igazságügyi miniszter utasítási jogát is ismeri. Ez régóta vita tárgya, mégis más intézményi környezetben működik, mint a magyar modell: a szövetségi főügyész hatásköre is jóval szűkebb, főként állambiztonsági és terrorizmussal kapcsolatos ügyekre összpontosul.

Spanyolországban a király nevezi ki az állami főügyészt, de a személyét a kormány javasolja, előtte meg kell hallgatni az igazságszolgáltatás főtanácsát. A jelölt a képviselőház illetékes bizottsága előtt is megjelenhet, ahol szakmai alkalmasságát vizsgálják. A szabályok szigorú szakmai feltételeket állítanak: elismert jogásznak és legalább 15 éves gyakorlattal rendelkező szakembernek kell lennie. A 2024-es reform további összeférhetetlenségi korlátokat vezetett be, így többek között az előző öt évben miniszteri, államtitkári vagy parlamenti tisztséget betöltők sem jelölhetők. Itt tehát a király szerepe formális, a kiválasztás politikai felelőssége a kormányé, de szakmai és intézményi ellenőrzések egészítik ki.

Portugáliában a főügyész különösen érdekes ellenpélda. A portugál ügyészség hivatalos ismertetése szerint ő az egyetlen ügyész, akinek kinevezése közvetlenül politikai hatalmi döntés eredménye. A köztársasági elnök nevezi ki, de kizárólag a kormány javaslatára, így a tisztség a két intézmény közötti kettős bizalomra épül. A mandátum hat évre szól. Vagyis ott sem az államfő szabad személyi választásáról van szó: a kormány nélkül nem tud jelöltet állítani, az elnök nélkül pedig a kormány nem tud főügyészt kinevezni.

Litvánia áll legközelebb a magyar kétkulcsos logikához. A főügyészt a köztársasági elnök nevezi ki, de ehhez a parlament, a Seimas hozzájárulása szükséges. A litván alkotmány egyúttal kifejezetten kimondja, hogy az ügyészek feladataik ellátása során függetlenek, és kizárólag a törvénynek engedelmeskednek. A rendszer tehát ugyancsak megosztja a kinevezési hatalmat az államfő és a törvényhozás között, bár a formális aktus sorrendje eltér a magyartól. Szlovákiában ezzel szemben a parlament tesz javaslatot, és a köztársasági elnök nevezi ki a főügyészt. Ezekben az országokban sem következik a szabályokból, hogy az államfőnek előzetes pártkonzultációt kellene folytatnia.

Csehországban az államfőnek nincs ilyen szerepe: a legfőbb államügyészt a kormány nevezi ki az igazságügyi miniszter javaslatára. A 2025-ben hivatalba lépett Lenka Bradáčová hét évre kapott megbízást. Svédországban szintén a kormány nevezi ki az országos főügyészt. A svéd rendszer ereje azonban kevésbé a kinevezés módjában, inkább az ügyészek egyedi döntési függetlenségében rejlik. A svéd ügyészségi tájékoztatás szerint a vádemelésről, őrizetről és más egyedi intézkedésekről döntő ügyész felelőssége személyes; közvetlen felettese nem változtathatja meg egyszerű vezetői utasítással a határozatát. A kormány pedig alkotmányosan nem avatkozhat be egy hatóság konkrét jogalkalmazási ügyébe.

Írország még tisztábban mutatja, miért félrevezető kizárólag azt nézni, ki írja alá a kinevezést. Az ír közvádlói igazgatót a kormány nevezi ki, ám csak olyan személyek közül választhat, akiket egy törvényben meghatározott öttagú szakmai bizottság alkalmasnak talált. A testületben ott van a főbíró, az ügyvédi kamara és az ügyvédi szakmai szervezet vezetője, valamint két magas rangú állami jogi tisztviselő. A törvény egyenesen kimondja, hogy az igazgató feladatai ellátásában független. Az ír rendszer történeti indoka éppen az volt, hogy a vádemelési döntéseket elszigetelje a politikai szempontoktól.

Franciaország megint más megoldást alkalmaz. Az ügyészek kinevezési rendszerében az igazságügyi miniszternek van kezdeményező szerepe, az igazságszolgáltatás legfelsőbb tanácsa, a CSM szakmai véleményt ad, a kinevezés pedig elnöki rendelettel történik. Az ügyészekre vonatkozó CSM-vélemény jogilag nem minden esetben kötelező, a tanács hivatalos ismertetése szerint azonban 2012 óta a miniszter a gyakorlatban rendszeresen követi azt. Franciaország azért nehezen vethető össze egy az egyben Magyarországgal, mert nincs a magyar legfőbb ügyészéhez mindenben hasonló, az egész ügyészi szervezet fölött ugyanolyan hierarchikus hatalmat gyakorló egyetlen főügyész.

Mindezekből az következik, hogy Baka András pártegyeztetés nélküli jelölése önmagában nem európai különlegesség. Sokkal szokatlanabb a magyar rendszerben az, hogy a köztársasági elnöki jelölés és a parlamenti kétharmados döntés között nincs törvényben rögzített független szakmai szűrő. Nincs olyan ügyészi tanács vagy kiválasztó bizottság, amelynek állásfoglalása a jelölési folyamat kötelező része lenne, és a jogszabályok a Velencei Bizottság szerint az alkalmassági feltételeket sem határozzák meg kellő szigorral. A Baka által lefolytatott széles körű szakmai konzultáció ezen a ponton fontos gyakorlati biztosíték lehet, de jogi garanciává attól még nem válik.

Éppen ezt emelte ki a Velencei Bizottság a magyar szabályozásról készített 2025-ös véleményében. A testület üdvözölte, hogy az államfő szakmai szereplőkkel konzultált, majd hozzátette: az informális normák kiegészíthetik a formális garanciákat, helyettesíteni azonban nem tudják őket. A bizottság szigorúbb szakmai és vezetői alkalmassági feltételeket, valamint olyan kinevezési biztosítékok mérlegelését tartotta indokoltnak, amelyek között egy ügyészi tanács is szerepelhetne. Ennek azért tulajdonított különös jelentőséget, mert a magyar legfőbb ügyész rendkívül széles vezetői jogkörökkel rendelkezik egy erősen hierarchikus szervezet élén.

Az Európai Bizottság 2026-os jogállamisági jelentése ugyanezt a problémát fogalmazta meg még egyértelműbben. A jelentés szerint a legfőbb ügyész választási eljárása és az ügyészség hierarchikus felépítése együtt az egyedi ügyekbe történő indokolatlan politikai beavatkozás kockázatát hordozza. A Bizottság külön megjegyezte, hogy a legfőbb ügyész megválasztásába ügyészi önigazgatási szerv nem kapcsolódik be, szigorú alkalmassági követelmények sincsenek, és a szervezeten belüli fékek hiánya miatt a magasabb beosztású ügyészek befolyásolhatják az alárendelteket akár konkrét ügyekben is.

Ez az a pont, ahol a „teljesen átpolitizált ügyészség” megfogalmazást érdemes pontosítani. Politikai publicisztikában érthető az ilyen minősítés, tényszerű háttéranyagban azonban túl erős általánosítás lenne azt állítani, hogy a magyar ügyészi kar minden tagja politikai utasításokat hajt végre. Az Európai Bizottság és a Velencei Bizottság ennél pontosabban fogalmaz: rendszerszintű kockázatról, elégtelen belső ellensúlyokról, erős hierarchiáról és a legfőbb ügyészi tisztség depolitizálását szolgáló garanciák hiányáról beszél. Baka András maga is azt mondta a parlamentben, hogy az intézmény társadalmi és szakmai megítélése mélypontra jutott, és vélt vagy valós politikai kötődések ébresztettek kétséget függetlenségével kapcsolatban, közben hangsúlyozta azt is, hogy több ezer ügyész és ügyészségi dolgozó tisztességesen végzi a munkáját.

A magyar sajátosság tehát kevésbé az államfő önálló jelölési joga, inkább a kiválasztási szabályok és a szervezeti hatalom összekapcsolódása. Egy erősen hierarchikus ügyészségben a vezető személye jóval nagyobb súlyt kaphat, mint olyan rendszerben, ahol az egyes ügyész konkrét ügyben intézményesen védett a felettesi utasítástól. Svédországban ezért fér össze a kormány általi kinevezés az ügyészek magas fokú funkcionális függetlenségével. Írországban a politikai kinevezést szakmai előszűrés és törvényben rögzített függetlenség ellensúlyozza. Spanyolországban és Franciaországban igazságügyi tanács kapcsolódik be a folyamatba. Litvániában az államfő és a parlament egymást ellenőrzi, miközben az ügyészi függetlenséget az alkotmány külön is rögzíti.

Maga az Európai Ügyészség is jól mutatja, merre fejlődött az európai intézményi gondolkodás. Az európai főügyészt független kiválasztó testület által összeállított listáról választják, a jelölteket nyilvánosan meghallgatják, végül az Európai Parlament és a tagállamokat képviselő Tanács közös egyetértésével történik a kinevezés. A megbízatás hét évre szól és nem újítható meg. Itt sem a politika kizárása a cél, hiszen két politikai legitimációjú intézmény dönt, hanem az, hogy a politikai döntés előtt szakmai szűrés, nyilvánosság és több egymástól elkülönülő szereplő legyen a rendszerben.

Baka András eljárása ebből a nézőpontból kettős képet mutat. Az, hogy nem kívánta a jelölt személyét előzetes pártmegállapodás tárgyává tenni, összeegyeztethető azokkal az európai törekvésekkel, amelyek a vádhatóság vezetőjét távol akarják tartani a közvetlen pártpolitikai alkuktól. Az viszont már a magyar szabályozás gyengesége, hogy a köztársasági elnök által önként vállalt szakmai konzultáció nem egy törvényben garantált, átlátható kiválasztási mechanizmus része. Egy másik államfő dönthetne úgy is, hogy jóval szűkebb körben tájékozódik.

A másik oldalról a kétharmados parlamenti választás miatt a politikai támogatás megkerülhetetlen. Magyar Péter szeptember 21-én azt mondta, hogy a Tisza-frakció még nem hozott végleges döntést Szathmáry Zoltánról, a rendelkezésükre álló információk alapján azonban a támogatását nem látják biztosítottnak. Ez nem teszi szabálytalanná Baka eljárását, ahogy a parlamenti többség sincs alkotmányosan arra kötelezve, hogy az elnök jelöltjét elfogadja. A két intézmény közötti feszültség magából a konstrukcióból következik: az egyik szerv kizárólagosan jelöl, a másik kizárólagosan választ.

Az európai körkép alapján ezért a pártokkal való előzetes egyeztetés megléte vagy hiánya önmagában keveset mond egy ügyészségi rendszer függetlenségéről. Lehet erősen politikai kinevezési eljárás mellett magas fokú egyedi ügyészi autonómia, és lehet formálisan független jelölési rendszer mellett olyan hierarchia, amely túl nagy hatalmat összpontosít a csúcson. Magyarországon a nemzetközi intézmények bírálatának súlypontja az utóbbin van: a legfőbb ügyész nagy szervezeti hatalma, a belső fékek gyengesége és a kötelező szakmai kiválasztási garanciák hiánya együtt teszi különösen fontossá, ki kerül a tisztségbe és milyen módon él majd a jogköreivel.

Ebben az összefüggésben Baka András döntésének európai szempontból nem az a legérdekesebb része, hogy kihagyta a pártokat az előzetes egyeztetésből. Sokkal fontosabb, hogy a mostani szakmai konzultáció egyszeri elnöki gyakorlat marad-e, vagy később intézményes garanciák váltják fel. A magyar ügyészség függetlenségét hosszabb távon kevésbé egyetlen jelölés stílusa, sokkal inkább az fogja meghatározni, hogy a vezető kiválasztása, az ügyészek előmenetele, az egyedi ügyekben gyakorolható felettesi jogkörök és a szervezeten belüli ellenőrzés milyen szabályok szerint működik.