Koncessziók: elnök nélkül a megszűnő hatóság

Egy hatóság felszámolása könnyen tűnhet egyszerű közigazgatási döntésnek, különösen akkor, ha az intézmény létrejötte és vezetőinek kinevezése korábban is politikai vitákat váltott ki. A Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatóságának esete azonban ennél bonyolultabb. Október 14-én Nagy László, az SZTFH elnöke benyújtotta lemondását, miközben a kormány már korábban a szervezet megszüntetését és feladatainak más intézményekhez telepítését tűzte ki célul. A személyi változás így egy hosszabb intézményi átrendeződés közepén történt.

Az SZTFH-t 2021-ben hozta létre az akkori kormány, és szokatlanul sok, egymástól eltérő terület felügyeletét vonta össze benne. A dohánykereskedelem, a szerencsejáték, a bányászati ügyek, a felszámolói és végrehajtói rendszer, később a kiberbiztonság és egyes fenntarthatósági kötelezettségek is a hatóság feladatai közé kerültek. Ezek a területek nem csupán gazdasági jelentőségük miatt érzékenyek: az állam sok esetben korlátozza a piacra lépést, engedélyeket ad, ellenőriz és szankcionál.

A hatóság eredeti konstrukciójával szembeni politikai bírálat központi eleme az volt, hogy az autonóm szabályozó szerv élére hosszú időre kinevezett vezető kerülhetett, miközben az intézmény működése közvetlenül érintett nagy értékű, hosszú távú üzleti jogosultságokat. A kormányváltás után az új kabinet a korábbi rendszer politikai beágyazottságát és a koncessziók felülvizsgálatának szükségességét hangsúlyozta. A hatóság viszont vitatta azokat az állításokat, amelyek szerint maga ítélte volna oda a koncessziókat.

Ez a különbség a vita egyik legfontosabb, gyakran elsikkadó részlete. A szeptemberi parlamenti döntés előtt az SZTFH közleményben jelezte: álláspontja szerint nem volt jogosult koncessziót kiírni vagy koncessziós szerződést megkötni, hanem a korábbi szabályozás alapján előzetes hozzájárulási jogot gyakorolt a kijelölt miniszter döntéseihez. A hatóság saját közlése szerint 2021 óta 81 ilyen hozzájárulást adott. Ezt a számot intézményi állításként kell kezelni, nem a szerződések teljes körű, független átvilágításának eredményeként.

Az Országgyűlés szeptember 22-én elfogadta a koncessziós feladatok átrendezéséről szóló törvényt, amely október 1-jén lépett hatályba. A változás megszüntette az SZTFH koncessziókhoz kapcsolódó hozzájárulási jogkörét és a Koncessziós Tanácsot. A korábban megindult eljárásokban sem szükséges már ugyanaz a hatósági hozzájárulás. A kormány ezzel az egyik legfontosabb döntési kaput szüntette meg, de a hatóság valamennyi egyéb feladata nem szűnt meg automatikusan.

Az új helyzetben az államnak azt kell eldöntenie, hová kerülnek az eltérő szakmai területek. A szerencsejáték-piac felügyelete más kockázatokat kezel, mint a bányabiztonság vagy a kiberbiztonsági megfelelés. Ha mindezek a feladatok egyetlen átszervezés során több minisztériumhoz vagy háttérintézményhez kerülnek, különösen fontos az eljárások folytonossága. Az ügyfeleknek tudniuk kell, melyik hatósághoz fordulhatnak, a folyamatban lévő vizsgálatoknak pedig jogszerűen és megszakítás nélkül kell folytatódniuk.

A koncessziós rendszer lényege, hogy az állam meghatározott tevékenységek végzésére hosszabb időre különleges jogosultságot ad egy piaci szereplőnek. Ennek lehetnek gazdasági indokai: egy beruházás megtérülése vagy egy szigorúan szabályozott piac ellenőrizhetősége. A veszély akkor keletkezik, ha a verseny hiánya, a túl hosszú időtartam vagy a nem átlátható szerződéses feltételek indokolatlan előnyhöz juttatnak egyes vállalkozásokat. Az államnak egyszerre kell védenie a közérdeket és a jogbiztonságot.

A dohánykereskedelem különösen érzékeny példa. A nemzeti dohányboltok rendszere a kiskereskedelmi piacot alapvetően alakította át, a koncessziók odaítélése pedig már a létrehozáskor heves vitákat váltott ki. A szabályozásnak van közegészségügyi célja is: a dohánytermékek értékesítésének ellenőrzése és a fiatalkorúak védelme. A gazdasági és egészségpolitikai célok azonban nem fedik egymást automatikusan. Az ellenőrzés akkor hiteles, ha nem a kedvezményezettek üzleti pozíciójának védelmét szolgálja, hanem az egyenlő szabályalkalmazást.

A szerencsejáték-szektorban más jellegű közérdek érvényesül. A kaszinók és online játékok engedélyezése egyszerre érinti az állami bevételeket, a pénzmosás elleni ellenőrzést és a játékosvédelmet. Ha a kormány a korábbi jogosultságokat felülvizsgálja, nem elég azt közölni, hogy egy szerződés politikailag vitatott. A döntéseknek a konkrét szerződéses feltételeken, a teljesítés ellenőrzésén és a jogorvoslati lehetőségeken kell alapulniuk. Ellenkező esetben a felmondás vagy módosítás költséges perekhez vezethet.

A hatóság más területeinek átvétele legalább ilyen fontos. A felszámolói névjegyzék, a végrehajtói rendszer és a bányászati engedélyezés olyan ügyekhez kapcsolódik, amelyekben állampolgárok és vállalkozások jogai forognak kockán. Egy elhúzódó szervezeti bizonytalanság az eljárási határidőket, a felelősségi láncot és az iratkezelést is érintheti. A megszüntetés sikerét ezért nemcsak az mutatja majd, hány vezető távozott, hanem az is, hogy az ügyintézés kiszámítható maradt-e.

A törvény a koncessziós iratok átadásáról is rendelkezik. A korábbi szabályozás alapján az SZTFH elnökének az október 1-jei hatálybalépéstől számított harminc napon belül kellett átadnia a kapcsolódó dokumentumokat az állami vagyonért felelős miniszternek. A határidő közeledte és az elnöki lemondás együtt különösen indokolttá teszi az átadás nyilvános ellenőrzését. Nem az egyes üzleti titkok közzétételéről van szó, hanem arról, hogy a közérdekű döntésekhez szükséges iratok hiánytalanul rendelkezésre álljanak.

Az SZTFH a korábbi parlamenti vitában azt is közölte, hogy több tízezer, koncesszióhoz kapcsolódó ellenőrzést végzett. Az ellenőrzések számából azonban nem derül ki, milyen súlyú szabálytalanságokat találtak, mennyi bírságot szabtak ki, és a megállapítások nyomán változott-e a piaci gyakorlat. Az új intézményi rendszer egyik első feladata ezért a korábbi ellenőrzési teljesítmény tartalmi értékelése lehetne, nem pusztán a statisztikák átvétele.

A kormány előtt kétféle kockázat áll. Ha a korábbi hatóságot lényegében változatlan felügyeleti gyakorlattal, csupán más szervezeti táblák alatt működteti tovább, a reform könnyen személycserére szűkülhet. Ha viszont túl gyorsan bontja szét az intézményt, elveszhetnek olyan szakmai kompetenciák, amelyek nélkül a dohány-, szerencsejáték- vagy kiberbiztonsági felügyelet gyengül. Az autonómia korábbi hiányosságait nem szükségszerűen a közvetlen minisztériumi irányítás oldja meg.

A politikai vita könnyen összemossa az SZTFH felszámolását a nagy értékű autópálya- vagy hulladékgazdálkodási koncessziók felülvizsgálatával. Ezek a folyamatok összefüggenek, de nem azonosak. Egy hatósági hozzájárulási jog megszüntetése önmagában nem bont fel egy több évtizedes szerződést, és nem dönt a vállalkozásoknak járó esetleges kártalanításról sem. A konkrét megállapodások sorsát a szerződések, az alkalmazandó jog és a felek tárgyalásai határozzák meg.

A következő hetekben ezért három kérdésre érdemes figyelni. Ki veszi át az SZTFH különböző feladatait, hogyan zárul a koncessziós iratok átadása, és mikor kerülnek nyilvánosságra a felülvizsgálatok ellenőrizhető eredményei? A vezetői lemondás fontos fejlemény, de a rendszer működését a feladatok újraelosztása és a szerződések jövője határozza meg.

A koncessziós reform valódi tétje nem az, hogy az állam több vagy kevesebb hatóságot tart fenn, hanem hogy a közvagyonhoz és a korlátozott piaci jogosultságokhoz kapcsolódó döntések tisztességesen ellenőrizhetők-e. A közérdek akkor érvényesül, ha a hatósági eljárások következetesek, a politikai szereplők nem választhatnak maguknak kedvezményezetteket, és a hosszú távú szerződések kockázatait végül nem az adófizetők viselik ellenőrizetlenül.