Párizs és Berlin harca az uniós diplomácia jövőjéért

Az Európai Külügyi Szolgálat (EEAS), amelyet 2011-ben hoztak létre, jelenleg intézményi identitásválsággal küzd, miközben Brüsszelben a szolgálat és az Európai Bizottság között erősödő hatásköri vetélkedés zajlik, amit magas rangú távozások sorozata is súlyosbít. A tagállamok és a legmagasabb rangú uniós tisztviselők körében széles körű egyetértés uralkodik abban, hogy változtatásra van szükség, csak abban nincs konszenzus, hogy pontosan mire.

Franciaország egyértelmű álláspontot alakított ki: az uniós külügyi főképviselő, jelenleg Kaja Kallas, jogköreinek bővítését szorgalmazza, három tisztviselő és egy francia vitairat szerint, amelyet a Politico is megismert. Ebben segít, hogy Kallas, Észtország volt miniszterelnöke, a liberális Renew Europe politikai családhoz tartozik – ugyanahhoz a pártcsaládhozhoz, amelyhez Emmanuel Macron francia elnök tömörülése. A francia elnök 2024-ben erőteljesen támogatta Kallas kinevezését. Jean-Noël Barrot francia külügyminiszter márciusban az EEAS nagyköveti konferenciáján nyilvánosan is Kallas mellett állt ki, majd június 12-én egy párizsi találkozón megismételte ezt a támogatást. Egy másik francia tisztviselő szerint Párizs álláspontja a szolgálat erősítése mellett szól, és a miniszter pozíciója azóta sem változott, hogy a nagyköveti konferencián a gyengítés ellen érvelt.

Amikor az EEAS-t létrehozták, Franciaország – amely a brit kilépés óta az egyetlen olyan uniós tagállam, amely állandó ENSZ Biztonsági Tanácsi hellyel és nukleáris fegyverrel is rendelkezik – jelentős befektetést tett a szervezetbe, elküldve Pierre Vimont-t, a washingtoni nagykövetség egykori vezetőjét, hogy főtitkárként szolgáljon. Annak jeleként, hogy Párizs továbbra is befektet az EEAS-be, a francia külügyminisztérium egy másik súlyú diplomatáját, David Cvachot, aki jelenleg Franciaország NATO-nagykövete, nemrég jelentették be az EEAS védelmi ügyekért felelős főtitkárhelyetteseként.

A francia kormány ugyanakkor meg van osztva a változtatások ütemezését illetően. Macron kormánya siet megerősíteni az intézményeket a jövő évi elnökválasztás előtt, amelyen a közvélemény-kutatások szerint az euroszkeptikus Jordan Bardella vagy Marine Le Pen kerülhet hatalomra – a francia vitairat olyan időkeretet vázol fel, amely a 2027-es választás előtt lezárulna. Ugyanakkor egy bizalmas tárgyalásokat ismerő francia tisztviselő szerint Párizs arra is figyel, hogy ne destabilizálja az uniós diplomáciai kart olyan globális bizonytalanságok közepette, mint az ukrajnai háború vagy a Hormuzi-szorosban zajló konfliktus.

Németország álláspontja jóval kevésbé egységes, elsősorban kormánykoalíciójának jellege miatt, amely Friedrich Merz kancellár középjobb Kereszténydemokrata Uniója és a középbal Szociáldemokrata Párt szövetségéből áll. Hannah Neumann német zöldpárti EP-képviselő, az Európai Parlament külügyi bizottságának tagja szerint nincs egységes berlini vízió a külpolitikáról, és ő maga is ellentmondó jelzéseket kap Berlinből attól függően, kivel beszél. Két nem német uniós diplomata szerint, akik saját német kollégáikkal folytatott beszélgetéseik alapján nyilatkoztak, Berlin strukturális változtatásokat akar az uniós külpolitika-alkotás javítására – valószínűleg a Bizottság jogköreinek bővítésével, ami finom, de valós eltérést jelent a francia megközelítéstől.

Johann Wadephul német külügyminiszter májusban, az Adenauer Konferencián tartott beszédében kijelentette, hogy a brüsszeli külügyi és biztonságpolitikai felelősségeket egyszerre kell egyértelműen elhatárolni és összefogni, és hozzátette, hogy az Európai Külügyi Szolgálatnak szorosan össze kell fonódnia a Bizottsággal ennek érdekében. Ugyanebben a beszédben Wadephul gyorsabb döntéshozatalt is sürgetett külpolitikai kérdésekben, minősített többségi szavazás bevezetésével az egyhangúság helyett, miközben elismerte, hogy az unió 27 tagállamának még a fele sem áll emögött, és ígéretet tett arra, hogy minden tagállamot – köztük a szkeptikusakat is – megkeresi ennek előmozdítása érdekében.

Az uniós vezetőknek meg kellene egyezniük bármilyen változtatásban, valószínűleg azután, hogy Kallas maga terjeszt elő javaslatot egy olyan folyamat során, amelynek a francia választások előtt kellene lezárulnia. Az uniós külügyminiszterek szeptember elején kezdik meg a téma megvitatását az írországi keleti parti városban, Wicklow-ban.

A francia vitairat, amelyet tisztviselők és diplomaták nagyon korai stádiumú, forgatókönyveket felvázoló dokumentumként írnak le, három lehetséges modellt vázol fel: nagyobb jogkört adni a Bizottságnak, az EEAS-t közelebb tolni a Tanácshoz, vagy egyszerre erősíteni mindkét intézményt. A harmadik opció szerint Kallas jelentős jogkört kapna a Bizottságon belül, első ügyvezető alelnökké válna, hatáskörrel a külügyekért, kereskedelemért és fejlesztésért felelős biztosok és főigazgatóságok felett. Diplomaták és elemzők szerint ez a modell, amely Párizs preferált opciója, elfogadható lehetne a Bizottság számára is – bár ezt megnehezítheti Kallas és Ursula von der Leyen bizottsági elnök köztudottan nehéz kapcsolata.

Guillaume Duval, Borrell egykori beszédírója, aki jelenleg a párizsi Jacques Delors Intézet munkatársa, szerint a franciák nem akarnak több hatalmat adni von der Leyennek, hanem egyértelmű hierarchikus struktúrát szeretnének a Bizottságon belül. Szerinte Párizs számára a központi kérdés az, hogy legyen egy nagyon erős, külügyekért és biztonságért felelős alelnök a Bizottságon belül, aki nem a bizottsági elnök, hanem a főképviselő irányítása alatt áll, egyúttal a Tanács tagjaként is funkcionálva. Kallas jelenleg két kalapot visel: a Bizottság alelnöke, valamint az uniós külügy- és védelmi miniszterek üléseinek elnöke is egyben, ám Duval szerint a gyakorlatban a főképviselőnek nincs valódi tekintélye a különböző biztosok felett – példaként a korábbi Bizottság idejét említette, amikor Várhelyi Olivér akkori bővítési biztos Borrell megkerülésével önállóan irányította az Izrael-politikát, von der Leyen támogatásával.

Már most is történtek burkolt változások az uniós külpolitika működésében. Von der Leyen régóta egy „geopolitikaibb” Bizottság mellett érvel, és a Covid-járvány idején megmutatta, hogyan bővítheti a Bizottság szerepét az uniós vakcinabeszerzés koordinálásával. Az EEAS költségvetése mindössze mintegy 900 millió euró, amelynek nagy része adminisztratív jellegű – személyzet, épületek, külképviseletek –, míg a fejlesztési programokra körülbelül 11 milliárd euró jut, amely végső soron a Bizottság hatáskörébe tartozik. Több diplomata szerint a struktúra hibái részben személyes tényezőkre is visszavezethetők: az EEAS 2011-es létrehozása óta hivatalban lévő négy főképviselő – az Egyesült Királyságból Catherine Ashton, Olaszországból Federica Mogherini, Spanyolországból Josep Borrell és a jelenlegi Kallas – mindegyike heves kritikákat kapott a rendszer navigálása közben.

Kallas néhány vitatott megnyilvánulása, köztük az az állítása, hogy „a szabad világnak új vezetőre van szüksége”, Donald Trump amerikai elnökre utalva, több diplomata szerint megnehezíti a kormányok számára, hogy szerepének megerősítése mellett érveljenek. Más tisztviselők azzal vádolják, hogy túlságosan miniszterelnöki stílusban közelíti meg a posztot ahelyett, hogy alkalmazkodna Brüsszel intézményi korlátaihoz. Ian Bond, a londoni, brüsszeli és berlini székhelyű Center for European Reform elemzőközpont igazgatóhelyettese szerint az átmenet a kormány és a rendszer első számú vezetőjéből a Bizottság több alelnökének egyikévé válni nem feltétlenül könnyű váltás.