Három hét maradt az uniós milliárdok megmentésére

Augusztus 10-én pontosan három hét választja el Magyarországot attól a határnaptól, amely után már semmilyen későn elfogadott törvény, utólag átadott beruházás vagy gyorsan aláírt szerződés nem javíthatja a helyreállítási alap magyar mérlegét. A 2026. augusztus 31-i dátumot nem Brüsszel találta ki a magyar kormány fegyelmezésére: az egész Európai Unióra érvényes, az RRF-rendeletből következő végső határidő. Addig kell teljesíteni minden olyan reformot és beruházási mérföldkövet, amelyre egy tagállam pénzt kér a világjárvány után létrehozott közös európai helyreállítási csomagból.

A magyar tét önmagában óriási. Az Európai Unió Tanácsa július 10-én hagyta jóvá az új magyar helyreállítási tervet, amely kereken 10 milliárd euróval számol. Ebből körülbelül 6,5 milliárd euró vissza nem térítendő támogatás, mintegy 3,5 milliárd euró kedvezményes hitel. A tervben alkalmazott június 9-i euróárfolyamon ez 3553 milliárd forintnyi program. Ekkora összeg néhány hét alatt természetesen nem költhető el hagyományos értelemben, ezért a mostani versenyfutás lényege az, hogy a kormány a már megvalósult, előrehaladott vagy pénzügyi eszközökön keresztül folytatható programokat olyan jogilag és szakmailag ellenőrizhető csomaggá rendezze, amely megfelel az RRF teljesítményalapú szabályainak.

A 10 milliárd eurót érdemes elkülöníteni attól a 16,4 milliárdos összegtől, amelyről Magyar Péter és Ursula von der Leyen május végén beszélt. Utóbbi nagyobb csomagban a helyreállítási alap pénze mellett 4,2 milliárd euró, jogállamisági feltételekhez kötött kohéziós forrás és további 2,2 milliárd euró, főként az akadémiai szabadság területén vállalt változtatásokhoz kapcsolódó kohéziós pénz szerepel. A kohéziós támogatások felhasználási menetrendje más, ott nem az augusztus 31-i RRF-zárás jelenti a közvetlen veszélyt. A következő három hét ezért elsősorban a 10 milliárdos helyreállítási csomagról szól.

A mostani időzavar hosszú történet vége. A Tanács már 2022 decemberében jóváhagyta az első magyar helyreállítási tervet, a kifizetéseket azonban 27 úgynevezett szupermérföldkő teljesítéséhez kötötte. Ezek a korrupció elleni garanciákat, a közbeszerzési verseny erősítését, az ellenőrzési rendszereket és az igazságszolgáltatás függetlenségét érintették. A feltétel világos volt: amíg ezeket maradéktalanul és helyesen nem teljesítik, rendes RRF-kifizetés nem indulhat Magyarország számára. Az Orbán-kormány éveken keresztül részmegoldásokkal, vitákkal és újabb alkukkal próbálkozott, de a pénz döntő részéhez nem jutott hozzá.

Ennek most közvetlen ára van. A Tanács júliusi indoklása maga rögzíti, hogy a korábbi magyar terv a szupermérföldkövek teljesítésének késedelme, a megemelkedett költségek, az energiaárak ingadozása, a geopolitikai változások és az időhiány miatt már nem volt végrehajtható. Vagyis nem arról van szó, hogy a 2022-ben összeállított projektlistát egyszerűen elő kell venni és ki kell fizettetni Brüsszellel. Három és fél év alatt beruházások csúsztak ki a reális időkeretből, változtak az árak, egyes elképzelések elvesztették értelmüket, mások pedig már nem férnek bele az RRF jogi órájába. A mostani kormány lényegében egy félig szétszedett szerkezetből próbál működőképes tervet építeni a zárás előtt.

A kormányváltás után felgyorsult az egyeztetés. Magyar Péter május végén Brüsszelben jelentette be a politikai megállapodást, júliusban pedig a pénzügyminiszterek tanácsa is elfogadta az új tervet. Ez azonban még nem azonos a 10 milliárd euró kifizetésével. A magyar kormány július 10-i közleménye úgy fogalmazott, hogy Magyarország most már biztosan megkapja ezt az összeget. Az RRF szabálya ennél szigorúbb: a Bizottság csak akkor folyósít, ha a vállalt mérföldköveket és célokat teljesítettnek minősíti. A tanácsi jóváhagyás megnyitotta a pénzhez vezető jogi utat, de a hátralévő bizonyítási és ellenőrzési szakaszt nem törölte el.

Az időrend kegyetlenül szoros. Augusztus 31. után teljesített intézkedést a Bizottság már nem vehet figyelembe, és a helyreállítási tervet sem lehet utólag tovább módosítani. A végső kifizetési kérelmet a bizonyítékokkal együtt szeptember 30-ig kell beadni. Brüsszelnek december 31-ig kell lezárnia az értékelést és a kifizetéseket; 2027-ben ebből az eszközből már nem lehet pénzt folyósítani. Ha a bizonyíték hiányos, vagy egy vállalás csak papíron teljesül, az adott összeg elkötelezettsége megszűnhet. Emiatt a következő hetekben a jogszabályok szövegének, az átadási jegyzőkönyveknek, a banki átutalásoknak és az auditálható dokumentumoknak ugyanakkora jelentőségük van, mint maguknak a beruházásoknak.

Az új terv egyik előnye, hogy sok olyan programot tartalmaz, amelynek jelentős része már elkészült, folyamatban van, vagy gyorsan dokumentálható. Az oktatási fejezetben például 579 ezer digitális notebook és 3100 digitális eszköz átadása, 110 bölcsődei létesítmény, 152 millió eurónyi iskola-infrastruktúra-fejlesztés, a sajátos nevelési igényű diákokat segítő 23,5 millió eurós program és a pedagógusbérek hosszabb távú rendezéséhez kapcsolódó vállalások szerepelnek. Az iskolai szegregáció csökkentését célzó szabály külön pénzügyi következményt rendel azokhoz az intézményekhez, amelyekben a hátrányos helyzetű tanulók aránya kirívóan alacsony a települési átlaghoz képest. Ezek egy része korábbi kormányzati programból örökölt elem, de az uniós elszámolhatóság feltétele most már az új tervben szereplő célok igazolása.

Az egészségügyi csomag ugyancsak mutatja, hogy a pénz nem egyetlen látványberuházásra érkezne. A terv 240 millió euró folyósításával számol egészségügyi intézmények korszerűsítésére és eszközbeszerzésre, legalább százezer felhasználót vár az EESZT mobilalkalmazásba, négyezer háziorvos részvételét írja elő praxisközösségekben, továbbá krónikus betegek és prevenciós programok tízezreinek bevonását. Hatvan helyi egészségügyi vagy szociális intézmény felújítása, illetve felszerelése is a vállalások között van. Ezeknél a Bizottság számára a dokumentált eredmény számít: nem elegendő az, hogy egy program politikailag kívánatos vagy a költségvetésben szerepel.

A közlekedésnél még nagyobb összegek mozognak. A terv vasútvonalak korszerűsítését, 187 zéró kibocsátású vagy elektromos busz átadását, villamos- és trolifejlesztést, valamint a közösségi közlekedés szervezeti reformját tartalmazza. Különösen nagy tétel az új, teljes egészében állami gördülőállomány-kezelő társaság, a ROSCO 1,8 milliárd eurós feltőkésítése. A cég feladata a járműbeszerzés és a járművek szolgáltatóknak történő bérbeadása lesz. Mellette feláll az országos közlekedésszervező, amely a közszolgáltatási szerződések, a tenderek, a tervezés és az utastájékoztatási rendszerek jelentős részét kezelheti. Ez már közvetlenül összekapcsolja az RRF-pénzek megmentését a magyar vasúti reformmal.

A konstrukció arra is példa, hogyan lehet néhány hét alatt nagy összeget jogszerűen RRF-mérföldkővé alakítani anélkül, hogy augusztus 31-ig minden új vonatnak forgalomba kellene állnia. A tanácsi melléklet szerint a ROSCO esetében maga az 1,8 milliárd eurós tőkeátadás önálló mérföldkő. A későbbi járműbeszerzésekhez szigorú feltételek kapcsolódnak: az elszámolható új gördülőállománynak zéró kibocsátásúnak és az európai vasúti forgalomirányítási rendszerrel kompatibilisnek kell lennie. Ez pénzügyi technika, de nem kiskapu: a Bizottság és a Tanács kifejezetten így fogadta el a tervet, miközben a forrás későbbi felhasználása továbbra is kötött.

Hasonló megoldás jelenik meg a Magyar Fejlesztési Banknál. Az Európai Bizottság július 13-án hagyta jóvá az MFB mintegy 2 milliárd eurós RRF-forrású tőkeemelését és kapcsolódó pénzügyi konstrukcióit. A lényeg itt is az, hogy a határidő szempontjából maga a bank feltőkésítése, illetve a megfelelő pénzügyi eszköz létrehozása teljesített projektnek minősülhet; a végső kihelyezés a vállalkozásokhoz, bérlakás- és diákotthon-fejlesztésekhez vagy más célokhoz később is folytatódhat. A pénzt viszont csak az elfogadott célokra lehet használni. Ezzel a módszerrel az időhiány egy része kezelhető, de a forrás nem válik szabadon elkölthető költségvetési bevétellé.

Az energiafejezet szintén jelentős átrendezést hozhat. Két egymásra épülő konstrukció összesen mintegy 1,5 milliárd eurót irányít az elektromos hálózat fejlesztésére az MFB-n keresztül. A program okosmérőket, hálózati eszközöket, tárolási és elosztási fejlesztéseket is segíthet, miközben legalább 180 középület energetikai korszerűsítése szerepel a célok között. Ez különösen felértékelődött az idei energiaválságban: a magyar rendszerben a napelemek gyors terjedése, a hálózati korlátok és az időjárásfüggő termelés miatt a vezetékek, transzformátorok, tárolók és szabályozási eszközök fejlesztése legalább akkora ügy, mint új termelőkapacitások építése.

A régi Orbán-kori beruházások ezért nem automatikusan vesztek el. Az RRF nem azt vizsgálja, hogy politikailag melyik kormány indította el a projektet, hanem azt, hogy a jóváhagyott tervben szereplő beruházás vagy reform megfelel-e a vállalt feltételeknek, és igazolhatóan teljesült-e. Így már elkészült vagy nemzeti költségvetésből előfinanszírozott vasúti, iskolai, egészségügyi és energetikai fejlesztések is bekerülhetnek az elszámolásba, ha megfelelnek a szabályoknak. Ez a magyar költségvetésnek közvetlen könnyebbséget adhat: olyan kiadások uniós finanszírozása nyílhat meg, amelyeket az állam a befagyasztás éveiben saját forrásból állt.

Ennek van azonban kemény határa. Egy félkész vasútvonal, csúszó építkezés vagy olyan projekt, amelynél a szükséges átadási és pénzügyi bizonyíték szeptember végéig nem áll rendelkezésre, nem menthető meg pusztán azzal, hogy szerepel egy kormányzati listán. Az Európai Bizottság már tavasszal azt tanácsolta a magyar félnek, hogy a bizonytalan, időigényes elemek helyett a gyorsabban és biztonságosabban teljesíthető programokra koncentráljon, ossza fel a túl nagy projekteket, és ahol indokolt, pénzügyi eszközökön vagy európai programokon keresztül használja fel a forrást. A júliusi terv lényegében ezt a kármentési logikát követi.

A pénzügyi mentőakció másik fele a jogállami csomag. Az új terv nem engedi meg, hogy a beruházásokat leválasszák a korrupcióellenes és átláthatósági követelményekről. A magyar vállalások között szerepel az Európai Ügyészséghez való csatlakozás, az Integritás Hatóság vagyonnyilatkozat-ellenőrzési jogköreinek megerősítése, a magas rangú politikusok és országgyűlési képviselők vagyonnyilatkozatainak kereshető adatbázisa, valamint a közbeszerzési adatok hozzáférhetőbbé tétele. Az uniós pénzből legalább részben finanszírozott közbeszerzéseknél az egyajánlatos eljárások arányát 15 százalék alatt kell tartani, és ezt auditált monitoringrendszerrel kell igazolni.

Ebben a pontban különösen nehéz komolyan venni azt a Fidesz-érvelést, amely szerint Brüsszel önkényesen tartotta vissza a magyarok pénzét, majd politikai engedelmességért cserébe adja oda. A feltételek éveken át nyilvános uniós határozatokban szerepeltek: a közbeszerzési verseny, a korrupció elleni garanciák, az ellenőrzés és a bírói függetlenség az EU költségvetésének védelméhez kapcsolódott. A 2022-es tanácsi döntés már akkor kimondta, hogy a 27 szupermérföldkövet minden kifizetés előtt teljesíteni kell. Az Orbán-kormány döntése volt, hogy a politikai konfliktust hosszabb ideig vállalja, miközben az RRF órája folyamatosan ketyegett.

A késlekedés következményei nem korlátozódnak a mostani idegfeszítő hajrára. A kohéziós politika hivatalos bizottsági adatportálja szerint Magyarország 2022 decemberében még 21,7 milliárd eurós 2021-2027-es kohéziós uniós kerettel számolhatott, 2026. január 1-jén viszont már 19,6 milliárd euró volt az ország számára elérhető összeg. A különbség 2,1 milliárd euró. Az adatbázis maga is a jogállamisági feltételesség miatti csökkentésekre utal. Ez a pénz már nincs benne abban a csomagban, amelyet a mostani kormány felszabadíthat: több százmilliárd forintnyi mozgástér tűnt el, mire a politikai fordulat bekövetkezett.

A még mozgósítható kohéziós forrásoknál ugyanakkor több idő áll rendelkezésre. Von der Leyen május végén 4,2 milliárd eurónyi, a feltételességi eljárásban érintett pénzről és további 2,2 milliárd euróról beszélt, amelynél főként az akadémiai szabadság területén végrehajtott változtatások számítanak. Ezek együtt adják a helyreállítási 10 milliárddal a sokat emlegetett 16,4 milliárd eurós csomagot. A két pénzcsatorna összemosása mégis félrevezető lenne: a kohéziós programok többéves végrehajtási rendszerben működnek, az RRF pedig ideiglenes válságeszköz, amely 2026 végén pénzügyi értelemben bezár.

Az sem mindegy, milyen formában érkezik a pénz. A 6,5 milliárd euró vissza nem térítendő támogatás közvetlenül javíthatja az állam beruházási mozgásterét, a 3,5 milliárd euró hitel viszont adósság, még ha az uniós közös finanszírozás miatt kedvezőbb is lehet a piaci forrásoknál. A költségvetési hatás ezért nem azonos a 10 milliárd eurós címkével. Ráadásul a tényleges pénz legkorábban a szeptemberi kifizetési kérelem bizottsági értékelése után, az év utolsó hónapjaiban érkezhet. Elméletileg az egész jóváhagyott összeg folyósítható december végéig, gyakorlatilag minden egyes tétel azon múlik, hogy a magyar fél elég erős bizonyítékot tesz-e az asztalra.

A mostani kormánynak ezért egyszerre kell gyorsnak és óvatosnak lennie. A kapkodva elfogadott jogszabály, rosszul dokumentált közbeszerzés vagy homályosan körülhatárolt pénzügyi konstrukció éppen azt veszélyeztetheti, amit megmenteni próbál. A Bizottságnak a zárás miatt szintén rendkívül rövid ideje lesz az utolsó kérelmek vizsgálatára, ezért előre jelezte: hiányos dokumentáció esetén nincs lehetőség 2027-ben hosszú pótlási körökre. Ez a helyzet magyarázza, miért kerülnek most egymás után a parlament és a kormány elé korrupcióellenes, közlekedési, közbeszerzési és pénzügyi intézményi változtatások.

Politikailag a következő három hét két kormány mérlege egyszerre. A Tisza-kormányt azon lehet majd számon kérni, mennyit sikerült valóban visszahoznia, mennyi reform bizonyult tartósnak, és nem áldozta-e fel a jogalkotás minőségét a határidő oltárán. Az Orbán-kormány felelőssége pedig abban mérhető, hogy 2022 végétől rendelkezésre állt a feltételrendszer, mégis 2026 nyarára maradt a döntő munka, amikor a program európai órája már a végéhez közeledik. A júliusban jóváhagyott új terv jelentős részben azért ilyen szokatlanul koncentrált és pénzügyi eszközökre építő, mert az elvesztegetett évek után ennyi mozgástér maradt.

Augusztus 31-én tehát nem egy brüsszeli politikai vita zárul le, hanem egy jogszabályban rögzített európai pénzügyi program teljesítési időszaka. Szeptemberben már a bizonyítás, ősszel a bizottsági értékelés következik. Ha a vállalások megállnak a lábukon, Magyarország néhány hónapon belül évek óta blokkolt források jelentős részéhez juthat hozzá, és vasút, energia, egészségügy, oktatás, lakhatás, valamint vállalkozásfejlesztés kaphat új finanszírozási hátteret. Ha fontos mérföldkövek elbuknak, azokat januárban már nem lehet kijavítani. A most következő 21 nap ezért valóban milliárdokról szól, de legalább ennyire arról, hogy az állam képes-e három és fél év késését ellenőrizhető, működő reformokkal lezárni.