A közpénzjellegig érhet az MNB-vizsgálat

Az MNB-alapítványok ügyében felállított parlamenti vizsgálóbizottság első érdemi személyi döntései arra utalnak, hogy a testület nem akarja kizárólag a későbbi vagyonkezelésnél kezdeni a történetet. A szeptember 3-i ülésen Bánki Erik és Kósa Lajos volt fideszes képviselők meghallgatását kezdeményezték. Bánki azért került a lista elejére, mert 2016-ban ő nyújtotta be azt a törvénymódosítást, amely az MNB alapítványaiba helyezett vagyont igyekezett kivenni a közérdekű adatokra és a közvagyonra vonatkozó hagyományos nyilvánossági szabályok alól. Kósa akkor a Fidesz parlamenti frakcióvezetőjeként politikailag védte a konstrukciót, és hozzá kötődik az a közéletben azóta is idézett magyarázat, amely szerint a pénz „elvesztette közpénz jellegét”.

A meghallgatások sorrendje még önmagában nem mondja meg, milyen eredményre jut majd a bizottság. Arra viszont alkalmas, hogy kijelölje a vizsgálat egyik legfontosabb kérdését: az MNB-alapítványok ügye két egymásra épülő történetből áll. Az első az, hogyan került több százmilliárd forintnyi jegybanki vagyon egy olyan alapítványi rendszerbe, amelynek átláthatóságát a politikai többség jogszabályokkal igyekezett korlátozni. A második az, mi történt ezzel a vagyonnal később, milyen céghálón, befektetéseken és ingatlanügyleteken keresztül mozgott, és ki milyen döntést hozott a veszteséges vagy kockázatos konstrukciókról. Ha a parlament csak a második szakaszt vizsgálja, könnyen elveszíti a rendszer létrehozásának politikai felelősségét.

A két szintet ugyanakkor nem szabad összemosni. Egy képviselő, aki megszavazott vagy benyújtott egy törvényt, nem válik ettől automatikusan felelőssé minden későbbi alapítványi befektetésért. A büntetőjogi és a politikai felelősség külön kategória. Bánki és Kósa meghallgatása akkor lehet érdemi, ha a bizottság nem azt próbálja bizonyítani, hogy ők döntöttek későbbi üzleti tranzakciókról, hanem azt térképezi fel, milyen politikai és jogi célból alakították ki a konstrukciót, milyen információk álltak a törvényhozók rendelkezésére, és miért próbálták a közpénzügyi nyilvánosságot leszűkíteni.

A 2016-os konfliktus ma azért különösen fontos, mert az Alkotmánybíróság akkor lényegében megsemmisítette a „közpénzjelleg elvesztésére” épülő érvelés jogi alapját. A döntés lényege az volt, hogy az állami eredetű vagyon nem veszti el automatikusan közpénz jellegét pusztán azért, mert egy közfeladatot ellátó alapítványhoz kerül. Ez a megállapítás utólag kulcsot ad a mostani vizsgálathoz is. Ha a vagyon közpénz maradt, akkor nemcsak az a kérdés, történt-e később szabálytalan vagy hűtlen kezelés, hanem az is, hogy a rendszer kialakításakor megfelelően érvényesültek-e az átláthatósági, ellenőrzési és vagyonvédelmi garanciák.

A jegybanki alapítványok létrehozásakor körülbelül 266 milliárd forint került a konstrukcióba. Ez nem egyszerűen költségvetési kiadás volt: az MNB a saját eredményéből és vagyonából finanszírozta az alapítványokat, ezért a vita kezdettől arról szólt, hogy a központi bank vagyonával milyen önállósággal rendelkezhet. A jegybank függetlensége valódi alkotmányos és uniós követelmény, de ez nem azt jelenti, hogy a jegybanki vagyon felhasználása kívül esik a közpénzügyi ellenőrzésen. A monetáris politikai függetlenség és a vagyonkezelés átláthatósága nem egymást kizáró fogalmak.

A későbbi években az alapítványi rendszer több lépcsőn átalakult, az eszközök jelentős része vagyonkezelő társaságokhoz, alapokhoz és befektetési struktúrákhoz került. Ezzel a tulajdonosi lánc egyre nehezebben áttekinthetővé vált. Éppen ez az oka annak, hogy a mostani parlamenti vizsgálatnak nem elegendő neveket sorolnia. A döntési térképet kell rekonstruálnia: melyik testület mikor milyen döntést hozott, milyen értékbecslések, kockázatelemzések és jogi vélemények álltak rendelkezésre, ki jelölte ki a vagyonkezelőket, milyen kontroll működött, és mikor vált világossá, hogy egyes befektetések értéke vagy megtérülése problémás lehet.

A bizottság már jelezte, hogy adatokat kér a Magyar Nemzeti Banktól és a kecskeméti egyetemi alapítványtól is. Ez a dokumentumkérés fontosabb lehet, mint bármely látványos meghallgatás. A parlamenti vizsgálóbizottság ugyanis nem bíróság, és nem nyomozó hatóság. Nem ítélhet meg büntetőjogi felelősséget, nem emelhet vádat, és nem foglalhat le iratokat a büntetőeljárási törvény eszközeivel. Politikai és intézményi felelősséget viszont feltárhat, összevetheti az egymásnak ellentmondó vallomásokat, és olyan dokumentumokat hozhat nyilvánosságra, amelyekből a rendszer működése megérthető.

Ezzel párhuzamosan más állami szervek vizsgálatai is futnak. Az MNB-alapítványok gazdálkodása az Állami Számvevőszék megállapításai és a hatósági eljárások miatt már nem pusztán politikai vita. A büntetőeljárások feladata annak megállapítása, történt-e bűncselekmény, és ha igen, ki követhette el. A parlamenti bizottságnak ezzel szemben azt kellene megmutatnia, milyen intézményi döntések és politikai szabályok tették lehetővé, hogy ekkora vagyon ilyen nehezen követhető rendszerbe kerüljön. A két vizsgálati irány csak akkor erősíti egymást, ha nem próbálják egymás szerepét átvenni.

A bizottságon belül már most vita van arról, kivel kellene kezdeni. Hargitai János KDNP-s tag szerint Bánki inkább epizódszereplő volt, és azokat kellene előbb meghallgatni, akik a rendszer létrehozását kezdeményezték. Apáti István, a Mi Hazánk képviselője az MNB korábbi felügyelőbizottsági tagjai és más törvényhozók meghallgatását is javasolta, sőt Orbán Viktor volt miniszterelnök szerepe is felmerült. Ezek politikailag látványos nevek, de a vizsgálat hitelessége attól függ, hogy a meghallgatási sorrendet dokumentált döntési pontokhoz kötik-e.

A legnagyobb kockázat az lenne, ha a bizottság televíziós elszámoltatássá válna. A nagy nyilvánosságú meghallgatások rövid távon politikailag kifizetődők, de könnyen elviszik a figyelmet a pénz útjáról. Ha viszont minden meghallgatott személyhez előre összerendezett iratok, jegyzőkönyvek, levelezések és döntési dokumentumok kapcsolódnak, akkor a testület olyan kérdéseket tehet fel, amelyekre nehéz puszta politikai szlogennel válaszolni. Ebben az ügyben a részletek fontosabbak, mint a hangos mondatok.

Külön kérdés, visszaszerezhető-e a vagyonból bármi, ha a vizsgálatok jogsértést vagy gondatlan gazdálkodást tárnak fel. A vagyonvisszaszerzés nem azonos azzal, hogy az állam egyszerűen „visszavesz” ingatlanokat, részvényeket vagy alapkezelői pozíciókat. Minden eszköznél tisztázni kell a tulajdonjogot, a szerződéses helyzetet, az esetleges jóhiszemű harmadik felek jogait és azt, hogy történt-e olyan értékvesztés, amelyért konkrét személy vagy szervezet felelőssé tehető. A politikai ígéret ezért sokkal gyorsabb lehet, mint a jogi eredmény.

Az ügy másik tartós tanulsága a közfeladatot ellátó alapítványok modellje. Az MNB konstrukciója ugyan nem azonos a később létrehozott egyetemi vagyonkezelő alapítványok rendszerével, de a közös probléma ugyanaz: milyen mértékben válhat tartósan autonómmá egy közpénzből felépített vagyon, és milyen kontroll marad felette. A magyar állam az elmúlt évtizedben több alkalommal úgy szervezett ki jelentős vagyonelemeket alapítványokba, hogy a rövid távú politikai befolyás csökkentése helyett inkább az elszámoltathatóság csökkent. Az MNB-ügy vizsgálata ezért precedenst teremthet más konstrukciók felülvizsgálatához is.

A következő ülések akkor hozhatnak érdemi előrelépést, ha a bizottság előbb rögzíti a vizsgálat kronológiáját. Külön kell kezelni az alapítványok létrehozását, a 2016-os törvényhozási kísérletet, az Alkotmánybíróság döntését, a későbbi szervezeti átalakításokat, a befektetési döntéseket, az eszközök átértékelését és azokat a pontokat, amikor az ellenőrző szervek problémákat jelezhettek. Ha ez a térkép elkészül, a meghallgatásokból több lehet politikai színháznál.

A Bánki–Kósa-vonal ezért nem mellékszál. Azt a kérdést teszi fel, amelyet az ügy kezdetén sokan jogtechnikai részletnek tekintettek: mikor és milyen érveléssel próbálták leválasztani a közvagyont a közpénz fogalmáról. Tíz évvel később kiderült, hogy ez nem nyelvi vita volt. Az átláthatóság szintje közvetlenül befolyásolta, mennyire lehetett időben észlelni a kockázatos döntéseket. A parlamenti vizsgálat akkor lesz több visszatekintő politikai felelősségre vonásnál, ha ezt az összefüggést dokumentumokkal is bizonyítani tudja.