Új alkotmány készül, de a részvétel még kérdéses

Az új alkotmány előkészítése még az ősszel megkezdődik – közölte október 9-én a Miniszterelnökség. A tájékoztatás szerint a folyamat kereteiről a Miniszterelnökség és az Igazságügyi Minisztérium közösen nyújt be javaslatot az Országgyűlésnek, a munkába állami, parlamenti, szakmai és társadalmi szereplőket is bevonnának. A kormány személyes és online részvételi lehetőségeket ígér, az ellenzéki pártoknak is szerepet szán, az új alkotmányt pedig végül népszavazással erősíttetné meg. A bejelentés fontos, de a leglényegesebb kérdésekre még nem ad választ.

A választási győzelem után a Tisza kétharmados parlamenti többsége olyan alkotmányos mozgásteret kapott, amelyet korábban a Fidesz használt a politikai rendszer átformálására. A kormány szerint az új alkotmány nem lehet egyetlen párt dokumentuma. Ennek a vállalásnak azonban csak akkor lesz tartalma, ha a szöveg előkészítése, a módosító javaslatok kezelése és a döntéshozatal átlátható. A kétharmados többség önmagában lehetővé teszi az alkotmányos szabályok módosítását, de a széles társadalmi elfogadottságot nem garantálja.

Az időzítés körül már most van némi bizonytalanság. Magyar Péter korábban arról beszélt, hogy szeptemberben összeállhat az alkotmányozásért felelős testület, ez azonban a nyilvánosan ismert adatok szerint nem történt meg. A Miniszterelnökség most az őszi indulást erősítette meg, de nem nevezte meg a résztvevőket és nem ismertette a részletes menetrendet. Ez még nem jelenti a vállalás feladását, viszont növeli annak jelentőségét, hogy a kormány mielőbb közzétegye az eljárás szabályait.

Az első kérdés a szakértői és politikai szereplők kiválasztása. Egy alkotmányozó bizottságban természetesen szükség van alkotmányjogászokra, közigazgatási szakemberekre és választott politikusokra, de a részvétel nem korlátozódhat rájuk. Az önkormányzatok, a bíróságok, a civil szervezetek, a nemzetiségi közösségek, a szakszervezetek és a munkáltatók eltérő tapasztalatokat hoznak. Ha csak a kormányhoz közel álló szervezetek jutnak tényleges beleszóláshoz, az egyeztetés formális marad, még akkor is, ha a meghívottak száma nagy.

A második kérdés a vita tárgya. Az alkotmány nem kormányprogram, hanem a közhatalom gyakorlásának kerete. Rendelkeznie kell az alapvető jogokról, az állami intézmények hatásköreiről, a törvényhozás és a végrehajtó hatalom viszonyáról, az igazságszolgáltatás függetlenségéről és a helyi önkormányzatok helyéről. A társadalmi egyeztetés akkor lesz értelmes, ha a résztvevők nem pusztán általános értéknyilatkozatokról beszélhetnek, hanem a konkrét intézményi megoldásokat is megvitathatják.

Az önkormányzatiság jó példa arra, miért fontos a részletek tisztázása. Karácsony Gergely főpolgármester korábban a szubszidiaritás alkotmányos elismerését sürgette, vagyis azt az elvet, hogy a döntéseket lehetőleg az állampolgárokhoz legközelebb álló szinten hozzák meg. Ez azonban csak akkor jelent valódi változást, ha az önkormányzatok megfelelő feladatokat és finanszírozási garanciákat is kapnak. A helyi autonómia könnyen üres mondattá válik, ha a központi költségvetés továbbra is tetszés szerint elvonhatja a működéshez szükséges forrásokat.

Az alkotmányozás az igazságszolgáltatás és a független intézmények helyzetét is érinti. Az elmúlt években hosszú mandátummal megválasztott tisztségviselők, alkotmánybírák és ellenőrző szervek vezetői a kormányváltás után is hivatalban maradtak, ami politikai konfliktusokhoz vezetett. Az új alkotmány feladata nem az lehet, hogy a mindenkori többség számára kényelmetlen személyeket egyszerűen eltávolítsa, hanem hogy olyan kinevezési, ellenőrzési és leváltási szabályokat teremtsen, amelyek későbbi kormányváltások után is elfogadhatók.

A harmadik nagy kérdés a választási rendszer. A Tisza vezető politikusai korábban arányosabb választójogi szabályokat ígértek, és felmerült a választási korhatár tizenhat évre csökkentése is. A kormányfő szerint a választójogi reform az alkotmányozás után következhet, mert az új alapszöveg már meghatározhatja a választási kereteket. Ez logikus sorrend, de a politikai vita ettől még elkerülhetetlen. Az arányosabb rendszer csökkentheti a kétharmados többségek kialakulásának esélyét, ugyanakkor a kormányalakítást és a koalíciós tárgyalásokat is megváltoztathatja.

A népszavazás különösen érzékeny pont. A kormány szándéka szerint a választók a folyamat végén megerősíthetik az új alkotmányt. Ehhez azonban pontosan tisztázni kell a jogi formát, a kérdés megfogalmazását és az eljárás alkotmányos feltételeit. Egy több száz rendelkezésből álló dokumentumról tartott egyetlen igen-nem szavazás nem alkalmas minden részlet külön értékelésére. A referendum erős legitimációs eszköz lehet, de nem pótolja a szöveg előzetes, nyilvános és érdemi vitáját.

Az ellenzék részvétele is kényes ügy. A Fidesz már most bírálja a folyamatot, Orbán Balázs korábban alkotmányozási showműsornak nevezte a terveket. A kormánynak nem kell az ellenzék minden javaslatát elfogadnia, de világosan meg kell határoznia, milyen jogai lesznek az ellenzéki delegáltaknak, hogyan férhetnek hozzá az előkészítő dokumentumokhoz, és milyen módon jelenhetnek meg különvéleményeik. A részvétel puszta lehetősége és a döntésre gyakorolt tényleges befolyás két külön dolog.

A társadalmi konzultáció módszere ugyanilyen fontos. Az online felületek sok embert elérhetnek, de nem minden társadalmi csoport használja őket egyformán. Az idősebbek, a digitális hozzáféréssel kevésbé rendelkezők, a kisebb településeken élők vagy a fogyatékossággal élők számára más részvételi csatornákra is szükség lehet. A személyes fórumok viszont akkor hasznosak, ha nem kizárólag előre kiválasztott résztvevők hallgatják a kormány képviselőit, hanem kérdezhetnek, vitatkozhatnak és módosításokat is javasolhatnak.

A magyar Redditen az alkotmányozásról már korábban is élénk vita zajlott. Egy szeptemberi beszélgetésben volt, aki az új alkotmányt a politikai rendszer megújításának alapfeltételeként értelmezte, mások azt kérdezték, a választók mennyire ismerik egyáltalán a jelenlegi alaptörvényt. Ezek nem reprezentatív vélemények, de fontos kérdésre mutatnak rá: a társadalmi részvételnek tájékoztatással kell kezdődnie. Az állampolgár csak akkor tud értelmesen véleményt mondani egy intézményi megoldásról, ha annak következményeit közérthetően bemutatják.

A nemzetközi tapasztalatok is óvatosságra intenek. A demokratikus alkotmányozási folyamatok között vannak parlamenti bizottságokra épülő, szakértői testületeket alkalmazó és közvetlen állampolgári részvétellel kiegészített modellek. Egyik sem jelent önmagában garanciát. A siker feltétele inkább az, hogy az eljárás szabályai előre ismertek legyenek, a résztvevőknek legyen elegendő idejük az anyagok megismerésére, és a politikai többség nyilvánosan indokolja, mely javaslatokat fogadta el és melyeket utasította el.

A következő hetekben ezért nem a kész alkotmányszöveg várható, hanem az eljárásról szóló törvényjavaslat vagy országgyűlési döntés. Ebből derülhet ki, kik vezetik a munkát, hány szakaszban készülnek a tervezetek, lesz-e kötelező hatástanulmány, és milyen határidővel lehet véleményezni az egyes fejezeteket. Az is fontos lesz, hogy a kormány közzéteszi-e a beérkezett javaslatokat és a rájuk adott válaszokat.

Az új alkotmány lehetőséget kínál a hatalmi ágak közötti egyensúly, a helyi önkormányzatok jogai és a független intézmények működésének újragondolására. A kétharmados parlamenti többség miatt a Tisza a végső döntést önállóan is meghozhatná. A történelmi próba éppen az, hogy hajlandó-e ennél szélesebb egyetértést keresni, és olyan szabályokat alkotni, amelyek akkor is védik az állampolgárokat, ha egyszer más politikai erő kerül hatalomra.