Hatalmi harc: ki irányítja az EU külpolitikáját?

Titkos moszkvai telefonhívások kavartak hatalmas vihart a közelmúltban Brüsszelben, amikor közvetlenül az uniós csúcstalálkozó előtt kiderült, hogy António Costa, az Európai Tanács elnökének kabinetfőnöke két alkalommal is hívást indított a Kremlbe. A kiszivárgott információk szerint a háttérben egy olyan diplomáciai csatorna kiépítése állt, amelyen keresztül az ukrajnai háború esetleges lezárásáról tárgyalhattak volna a felek. António Costa önfejű akciója azonnali felháborodást váltott ki Németországban és Franciaországban, mivel a két vezető kontinentális hatalom határozottan magának követeli az irányító szerepet az ukrán kérdésben. Az Európai Tanács elnöke körüli feszültség egy alapvető, régóta létező problémára irányítja rá a figyelmet, amely a jelenlegi feszült geopolitikai helyzetben rendkívüli módon felértékelődött. A brüsszeli folyosókon zajló viták lényege egyetlen mondatban összefoglalható: ki határozza meg valójában az Európai Unió külpolitikáját? Ebben a kérdésben az utóbbi időben olyan heves hatalmi harc bontakozott ki, amelyben António Costa csupán mellékszereplő, a konfliktus centrumában ugyanis az európai intézményrendszer két legbefolyásosabb asszonya áll, a bizottság elnöke, Ursula von der Leyen és az unió főképviselője, Kaja Kallas.

Az Európai Unió elvileg rendelkezik egy olyan önálló intézménnyel, amelynek feladata a klasszikus külpolitika vitele, ez a szervezet az Európai Külügyi Szolgálat. Ennek az apparátusnak az élén áll az észt Kaja Kallas, aki az unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjeként hivatalosan az Európai Unió első számú diplomatája. Pozíciójából adódóan Kallas egyszerre az Európai Tanács külügyi megbízottja és az Európai Bizottság alelnöke, ez a kettős kötődés a gyakorlatban azt jelenti, hogy két szék között a pad alatt találhatja magát. Bár ő vezeti a külügyi szolgálatot, egyúttal a bizottság részét is képezi, ahol a végső szót a testület elnöke mondja ki. Ursula von der Leyen pedig már a kezdetektől fogva egyértelművé tette, hogy határozott beleszólást követel a nemzetközi ügyek alakításába. Hivatalba lépésekor nyomatékosította a tagállamok előtt, hogy egy kifejezetten geopolitikai súlyú bizottságot kíván vezetni, a bírálói közül többen felróják neki, hogy egyfajta összeurópai elnökként próbál viselkedni. Ez a dominanciára törekvő vezetői attitűd és a hűvös hatalmi tudatosság folyamatosan ütközik Kaja Kallas hatáskörével. A brüsszeli belső ügyekben jól értesült Politico hírportál beszámolója szerint Kallas a zárt ajtók mögött, kollégái körében tekintélyelvű stílusa miatt diktátornak nevezte a bizottság elnökét.

A két politikus közötti, az irányvonal meghatározásáért folyó versengés a közel-keleti konfliktus kezelésében mutatkozik meg a legplasztikusabban. Ursula von der Leyen néhány nappal a Hamász által elkövetett, 2023. októberi mészárlás után szolidaritási látogatásra utazott Izraelbe, ám ezt a lépését előzetesen egyáltalán nem egyeztette a tagállamok külügyminisztereivel. Az utazás komoly bírálatokat váltott ki Brüsszelben, a bizottsági elnök szemére vetették az egyoldalú izraeli elköteleződést, és több mint nyolcszáz uniós tisztviselő írt alá egy tiltakozó levelet az akció miatt. Kaja Kallas ekkor még nem töltötte be a főképviselői tisztséget, de a bizottság elnöke a későbbiekben is mindent megtett azért, hogy a Közel-Kelettel kapcsolatos diplomáciai szálakat a saját kezében tartsa. Ennek jegyében 2025 nyarán a bizottságon belül létrehozott egy teljesen új szervezeti egységet DG Mena néven, amely a Közel-Keletért és Észak-Afrikáért felelős főigazgatóságként működik. Ezzel a strukturális átalakítással a bizottság elnöke lényegében elvonta Kaja Kallastól a jogkört, és kivette a kezéből ennek a rendkívül összetett és kényes régiónak a felügyeletét.

Az észt főképviselő a maga részéről a közelmúltban az izraeli kormánnyal is teljesen megmérgezte a kapcsolatát, amikor kiszivárgott információk szerint májusban az egykori dél-afrikai apartheid rendszerhez hasonlította Izrael politikáját. Kaja Kallas a kijelentést azóta sem megerősíteni, sem cáfolni nem hajlandó. A szavak nyilvánosságra kerülése után Gideon Szaar izraeli külügyminiszter bejelentette, hogy kormánya minden kapcsolatot megszakít az Európai Unió főképviselőjével. Néhány nappal később, hétfőn egy másik uniós tisztségviselő érkezett Izraelbe, hogy tárgyaljon a külügyminiszterrel: Dubravka Suica, a DG Mena főigazgatóságért felelős biztos, aki közvetlenül Ursula von der Leyen alárendeltségébe tartozik.

A bizottság elnöke ráadásul nincs egyedül a főképviselővel szembeni fenntartásaival, Brüsszelben nyílt titokként kezelik, hogy több európai kormányfő és miniszter már szóba sem áll Kaja Kallassal. Az európai diplomácia vezetője ugyanis rendszeresen tesz kifejezetten indiszkrét, nediplomatikus nyilatkozatokat, és gyakran tesz olyan önálló javaslatokat a nyilvánosság előtt, amelyeket előtte nem egyeztetett a huszonhét tagállam kormányaival. Kallas 2025-ben azt indítványozta, hogy az Európai Unió emelje meg az Ukrajnának szánt katonai segélyt negyvenmilliárd euróra, ám a tagállamok gyorsan visszakoztak, és lefékezték a kezdeményezést. Később kijelentette, hogy az unió soha nem működhet semleges közvetítőként Oroszország és Ukrajna között, majd Kína expanzív gazdaságpolitikáját egy daganatos betegséghez hasonlította, amelynek tüneteit vagy morfiummal kell enyhíteni, vagy kemoterápiával kell radikálisan elpusztítani.

A főképviselőt bírálók szerint a politikus asszony képtelen volt kilépni korábbi szerepéből, hiszen 2021 és 2024 között Észtország miniszterelnökeként szocializálódott, ahol Moszkvával szemben kemény, megalkuvást nem tűrő hangnemet ütött meg, és az ukrán ügy feltétlen támogatásáért lobbizott. Moszkva 2024-ben hivatalos elfogatóparancsot is kiadott ellene, a jelenlegi uniós pozíciója viszont a kompromisszumkészséget és a békéltető hangnemet követelné meg, ami láthatóan nem tartozik az észt politikus erősségei közé. Ursula von der Leyen pontosan látja és ki is használja ezeket a gyengeségeket, új hierarchiákat épít ki a bizottságon belül, és módszeresen vonja magához a legfontosabb külpolitikai feladatokat.

A brüsszeli külpolitikai irányvonal bizonytalansága és szervezetlensége mélyebb, strukturális okokra vezethető vissza. Az Európai Unió működési szabályzata szerint a közös kül- és biztonságpolitika keretében hozott minden döntéshez a tagállamok teljes és egybehangzó konszenzusa szükséges, az egyhangúság elve azonban az utóbbi években többször is megbénította az uniós döntéshozatalt. Orbán Viktor magyar miniszterelnök ezt a vétójogot rendszeresen használta politikai nyomásgyakorlásra a brüsszeli viták során. Az egyhangúság kényszere drasztikusan szűkíti a főképviselő és a bizottsági elnök mozgásterét is, hiszen elvileg mind a huszonhét tagállam közös akaratát kellene megjeleníteniük a világban. Brüsszelben és a nagyobb fővárosokban tisztában vannak azzal, hogy az unió külpolitikai gépezete a túlbonyolított intézményi architektúra miatt nehezen működik, és komoly reformra szorul.

A közelmúltban nyilvánosságra került egy belső francia munkaanyag, amely három lehetséges forgatókönyvet vázol fel az uniós diplomácia átalakítására. Az első opció szerint az uniós külpolitikát teljes egészében a bizottság alá rendelnék, a második változat a tagállamokat képviselő Európai Tanács kezébe adná a döntést, a harmadik javaslat pedig az Európai Külügyi Szolgálat megerősítését célozza azáltal, hogy Kaja Kallast a bizottság első ügyvezető alelnökévé emelnék meg, és a hatáskörét kiterjesztenék a nemzetközi kereskedelemre és a gazdaságfejlesztésre is. Párizs az anyag kiszivárgása után sietve közölte, hogy a dokumentum csupán egy nem hivatalos feljegyzés, amelyet a kormányzat legfelsőbb szinten nem hagyott jóvá.

Ki beszél tehát Európa nevében a világ színpadán? A válasz keresése és a pozíciókért folyó küzdelem folyamatosan zajlik. Különösen az ukrán háború kérdésében több európai kormány arra a felismerésre jutott, hogy a gyors és hatékony külpolitikai fellépés érdekében muszáj elszakadni az Európai Unió nehézkes intézményi kötöttségeitől. Az úgynevezett E3 csoport, amely Németországot, Franciaországot és a közösségből már kilépett Nagy-Britanniát tömöríti, nyíltan magához ragadta a kezdeményezést az Ukrajnával kapcsolatos stratégia alakításában. Berlinben a közelmúltban összeültek az E5 csoport képviselői is, ahol a három említett ország mellett Lengyelország és Olaszország egyeztetett a közelgő NATO-csúcstalálkozóról és az Oroszországgal folytatandó esetleges tárgyalások alapelveiről. Az alapvető probléma továbbra is változatlan: Európa nem egyetlen egységes szereplő a nemzetközi porondon, hanem sok különböző érdekkel és történelmi tapasztalattal rendelkező állam rendkívül komplex szövetsége. Ezen a realitáson sem Kaja Kallas, sem Ursula von der Leyen nem képes változtatni, függetlenül attól, hogy a kettőjük közötti brüsszeli hatalmi harc végül melyikük győzelmével zárul.