Októberi ítélet, amely már semmit sem állít meg

A Velencei Bizottság döntése, amely szerint Sulyok Tamás beadványait már nem sürgős, hanem rendes eljárásban vizsgálja, első pillantásra technikai részletnek tűnhet. Valójában a lényegét változtatja meg az államfő kezdeményezésének. A testület legközelebbi plenáris ülése október 9-én és 10-én lesz, vagyis addigra az Alaptörvény tizenhetedik módosítását már kihirdethetik, és az államfő megbízatásának megszüntetéséről szóló rendelkezések is hatályba léphetnek. A bizottság véleménye így aligha akadályozhatja meg a politikai folyamatot. Utólag mondhatja meg, mennyire felelt meg az európai alkotmányos normáknak az, amit a magyar Országgyűlés addigra végrehajtott. A köznyelvben gyakran úgy beszélnek a Velencei Bizottságról, mintha valamiféle európai alkotmánybíróság lenne. Nem az. Hivatalos neve Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság, és az Európa Tanács alkotmányjogi tanácsadó szerve. Az Európa Tanács nem azonos az Európai Unióval: negyvenhat európai államot tömörítő nemzetközi szervezet, amelynek legismertebb intézménye a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága. A Velencei Bizottság ennél jóval puhább eszközökkel dolgozik. Nem hoz ítéletet, nem semmisít meg törvényt, nem kötelezhet parlamentet jogszabály módosítására, és pénzbírságot sem szabhat ki. A testület 1990-ben jött létre, amikor a rendszerváltó közép- és kelet-európai országoknak alkotmányok, választási szabályok és új demokratikus intézmények megalkotásához volt szükségük nemzetközi szakmai segítségre. Azóta hatvanegy állam vesz részt a munkájában, köztük az Európa Tanács valamennyi tagja és több Európán kívüli ország. Tagjai alkotmányjogászok, legfelsőbb vagy alkotmánybírósági bírák, egyetemi tanárok és volt közjogi tisztségviselők. Saját nevükben járnak el, elvileg nem kormányuk utasítását követik. A bizottság fő feladata annak vizsgálata, hogy egy alkotmány, alkotmánymódosítás, választási törvény, igazságügyi reform vagy más fontos közjogi szabályozás megfelel-e a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok közös európai követelményeinek. Nem egyetlen, minden országra mechanikusan alkalmazott alkotmánymodellt kér számon. A nemzeti hagyományokat és az intézményi környezetet is figyelembe veszi, közben olyan alapelveket keres, mint a hatalmi ágak egyensúlya, a bírói függetlenség, a jogbiztonság, a visszaható hatály tilalma, a választások tisztessége, az ellenzék jogai és az alkotmányos intézmények stabilitása. Véleményt rendszerint valamelyik érintett állam alkotmányos szerve, az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága, Parlamenti Közgyűlése, főtitkára vagy más jogosult intézmény kérhet. A magyar ügy különlegessége, hogy maga a köztársasági elnök fordult a testülethez egy olyan alkotmánymódosítás miatt, amely közvetlenül az ő megbízatását szüntetné meg. Sulyok Tamás azt kérte, vizsgálják meg, összeegyeztethető-e az európai alkotmányos elvekkel a hivatalban lévő államfő idő előtti eltávolítása, továbbá az a szabályozási megoldás, amely egy konkrét tisztségviselő megbízatásának megszüntetésére irányul. A rendes eljárás több lépcsőből áll. A titkárság először összegyűjti a vizsgált jogszabályokat, azok hivatalos fordítását, a háttéranyagokat és az érintettek álláspontját. A bizottság több jelentéstevőt jelöl ki, akik különböző országokból érkeznek, és elkészítik a vélemény tervezetét. A jelentéstevők rendszerint helyszíni látogatáson találkoznak a kormány, a parlamenti többség, az ellenzék, az alkotmányos intézmények, a bíróságok, a civil szervezetek és más szakmai szereplők képviselőivel. A Budapestre érkezett háromfős küldöttség tárgyalásai ebbe a szakaszba illeszkedtek. A látogatás nem előzetes ítélethirdetés. Abból, hogy a delegáció a találkozókon nem fogalmazott meg nyilvános kritikát, nem következik, hogy helyesli a tervezetet. A bizottság tagjai a tényeket, az érveket és a jogi környezetet gyűjtik össze, a végleges álláspontot pedig a plenáris ülés fogadja el. A magyar kormány és Sulyok Tamás egyaránt a saját igazolásaként próbálhatja bemutatni a tárgyalásokat, de a küldöttség udvarias hallgatása sem egyik, sem másik félnek nem jelent felmentést. A tervezetet rendszerint valamelyik szakbizottság is megvizsgálja, majd a plenáris ülésen a teljes testület elé kerül. Az érintett ország képviselője ott ismertetheti álláspontját, válaszolhat a kérdésekre, és észrevételeket tehet a szöveghez. A Velencei Bizottság többnyire konszenzussal fogadja el a véleményeit. Ez növeli szakmai tekintélyét, ugyanakkor a kompromisszumos nyelvezet gyakran óvatosabb annál, amit a belpolitikai viták résztvevői várnának. A dokumentum rendszerint nem azt mondja ki, hogy egy egész reform mindenestül demokratikus vagy diktatórikus, hanem külön-külön elemzi az eljárást, a célokat, a garanciákat és a várható következményeket. A sürgős eljárás kivételes út. A szabályzat szerint akkor alkalmazható, ha a kérelmező igazolja, hogy nem lenne indokolt megvárni a következő plenáris ülést. Ilyenkor a bizottság vezetése és az előadók engedélyével a véleményt a plenáris ülés előtt kiadhatják és nyilvánosságra hozhatják. A teljes testület később tudomásul veheti, jóváhagyhatja, rendes véleménnyé alakíthatja vagy elhalaszthatja. Sulyok Tamás számára ennek az lett volna a jelentősége, hogy az állásfoglalás még a parlamenti döntés vagy az alkotmánymódosítás végrehajtása előtt elkészülhetett volna. A sürgősség elvetése ezért politikailag kedvezőtlen az államfőnek. Nem feltétlenül jelenti azt, hogy a testület gyengének tartja a jogi érveit. Sokkal inkább azt mutatja, hogy nem vállalta egy néhány hetes magyar alkotmányos konfliktusban a gyors beavatkozást, és alaposabb, rendes vizsgálatot tart szükségesnek. Az is lehetséges, hogy a változó szöveg, a több egymással összefüggő indítvány és a kérdés precedensértéke miatt nem akart rövid idő alatt végleges következtetésre jutni. A döntés gyakorlati következménye ettől még világos: októberig semmilyen velencei dokumentum nem fékezi a magyar parlamentet. A Velencei Bizottság véleménye jogilag nem kötelező érvényű. A testületnek nincs végrehajtó apparátusa, nem indíthat kötelezettségszegési eljárást, nem függeszthet fel uniós támogatást, és nem rendelheti vissza hivatalába az időközben leváltott államfőt. Ha októberben arra jut, hogy a módosítás személyre szabott, aránytalan vagy sérti az alkotmányos intézmények stabilitását, a magyar hatóságok akkor is dönthetnek úgy, hogy figyelmen kívül hagyják a megállapításait. Ebből azonban nem következik, hogy a vélemény súlytalan. A bizottság dokumentumai a nemzetközi jog úgynevezett puha eszközei közé tartoznak. Közvetlen kikényszeríthetőségük nincs, szakmai és politikai tekintélyük viszont jelentős. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése és Miniszteri Bizottsága, az Emberi Jogok Európai Bírósága, az Európai Unió intézményei, az EBESZ és a nemzeti alkotmánybíróságok is hivatkozhatnak rájuk. Az Európai Bizottság jogállamisági jelentéseiben és más értékeléseiben rendszeresen felhasználja a Velencei Bizottság megállapításait. Az uniós költségvetés védelméről szóló szabályozás is a figyelembe vehető, elismert források között említi a testület ajánlásait. A Velencei Bizottság tehát önmagában nem szankcionál, de véleménye alapanyaggá válhat olyan intézmények kezében, amelyek már rendelkeznek jogi vagy pénzügyi eszközökkel. Ehhez azonban kapcsolatot kell találni az uniós joggal, az európai emberi jogi egyezménnyel vagy az uniós költségvetés védelmével. Egy köztársasági elnök megbízatásának megszüntetése elsősorban tagállami alkotmányjogi ügy. Emiatt jóval nehezebb közvetlen uniós eljárást építeni rá, mint például a bírói függetlenség, a közbeszerzések vagy az uniós pénzek ellenőrzésének hiányára. A tagállamok eltérően viszonyulnak a velencei ajánlásokhoz. Azok a kormányok, amelyek maguk kérnek előzetes véleményt és még a jogszabály elfogadása előtt egyeztetnek, gyakran átveszik a fontosabb javaslatokat. Máskor csak részleges korrekció történik, vagy a kabinet olyan technikai módosításokat hajt végre, amelyek mellett a politikai cél változatlan marad. A bizottság ezért bevezette a követő vélemények gyakorlatát: később külön megvizsgálhatja, teljesültek-e korábbi ajánlásai. A 2023-as évben tizenkét ilyen utánkövető véleményt fogadott el, ami mutatja, hogy a testület már nem mindig elégedik meg az első dokumentum közzétételével. Magyarország tapasztalata kevés okot ad arra, hogy a kormány automatikus alkalmazkodására számítsunk. A Velencei Bizottság 2011 óta többször bírálta az alkotmányozás gyorsaságát, a társadalmi egyeztetés hiányát, az Alaptörvény politikai eszközként való kezelését, a bírói igazgatás átalakítását, a választási szabályokat és a közvagyon alapítványokba szervezését. Voltak ügyek, amelyekben a magyar szabályozás módosult, más lényeges ajánlások évekig végrehajtatlanok maradtak. Egy 2025-ös választójogi vélemény például külön felidézte, hogy korábbi, 2012-es és 2021-es ajánlások továbbra sem teljesültek. A mostani ügyben Sulyok Tamás beadványa nem reménytelen szakmai értelemben. A Velencei Bizottság korábbi gyakorlatában érzékeny volt az ad hominem, vagyis konkrét személyre szabott alkotmánymódosításokra. Az orosz alkotmánymódosításról szóló 2021-es véleményben így minősítette azt a kivételt, amely két konkrét személy számára lenullázta az elnöki mandátumkorlát számítását. A testület általában azt is hangsúlyozza, hogy az alkotmányos intézmények vezetőinek előre meghatározott megbízatása a függetlenség garanciája, és egy új politikai többség nem használhatja az alkotmányozást gyors személycserék eszközeként. Az alkotmánybírák hetvenéves korhatára körüli kérdésben szintén van Sulyok álláspontját segítő gyakorlat. A bizottság montenegrói ügyekben részletesen vizsgálta az alkotmánybírók megbízatásának korhatár miatti idő előtti megszüntetését, és nagy jelentőséget tulajdonított a jogbiztonságnak, az előre látható eljárásnak, az intézmény működőképességének és a bírói függetlenségnek. Ez nem jelenti azt, hogy minden új korhatárt elutasít. A döntő kérdés rendszerint az, hogy az új szabály a jövőre vonatkozik-e, biztosít-e átmenetet, és nem egy konkrét összetétel gyors lecserélését szolgálja-e. A magyar kormány mellett ugyanakkor szintén szólnak érvek. Az alkotmányozó hatalom széles mozgástérrel rendelkezik az állami intézmények átalakításában, különösen akkor, ha erős választói felhatalmazással és kétharmados parlamenti többséggel rendelkezik. Sulyok Tamás nem közvetlenül választott államfő, megbízatása pedig nem feltétlenül tekinthető érinthetetlennek, ha az alkotmányozó többség magát az intézményi modellt változtatja meg. A bizottság azt is vizsgálni fogja, hogy létezett-e legitim reformcél, milyen garanciák kísérik az átmenetet, és a személyi következmény elválasztható-e a teljes közjogi átalakítástól. A beadvány sikerét ezért kétféleképpen lehet mérni. Ha Sulyok Tamás célja az volt, hogy a Velencei Bizottság még a döntés előtt állítsa meg eltávolítását, ennek esélye a rendes eljárásra áttéréssel gyakorlatilag megszűnt. A testület nem ad ki ideiglenes intézkedést, az októberi időpont pedig nem igazodik a magyar jogalkotás üteméhez. Ha viszont az a cél, hogy egy tekintélyes nemzetközi testület utólag kimondja: az eljárás egyes elemei sértették az alkotmányos stabilitást vagy személyre szabott jogalkotást valósítottak meg, erre reális esély van. Valószínűtlen, hogy a bizottság mindenben maradéktalanul Sulyoknak adna igazat, és ugyanilyen valószínűtlen a kormány teljes felmentése. A korábbi gyakorlat alapján várhatóan különválasztja majd a reform célját, az elfogadás módját, az államfő mandátumának idő előtti lezárását, az alkotmánybírák korhatárát és az átmeneti rendelkezéseket. Bírálhatja a gyorsaságot, a személyi következményeket és az érdemi társadalmi egyeztetés hiányát, miközben elismerheti az új többség jogát az intézmények átalakítására. A végső dokumentum alighanem mindkét oldal számára tartalmaz majd idézhető mondatokat. Magyar Péter kormánya ezért könnyen mondhatja októberben, hogy a bizottság nem vitatta el az alkotmányozás jogát, és ajánlásai közül többet a végrehajtási törvényekben figyelembe vesz. A Fidesz és Sulyok Tamás pedig kiemelheti azokat a részeket, amelyek az államfői mandátum védelméről, a visszamenőleges személyi hatásokról és az alkotmányos intézmények stabilitásáról szólnak. A jogi véleményből így könnyen belpolitikai idézetverseny lesz. A valódi jelentőség hosszabb távon mutatkozhat meg. Ha az új kormány valóban helyre akarja állítani a magyar jogállam nemzetközi hitelességét, nem kezelheti ugyanazzal a vállrándítással a Velencei Bizottságot, ahogyan az Orbán-kormány sokszor tette. A testület ajánlásainak figyelembevétele nem jelenti a választói felhatalmazás feladását. Azt jelenti, hogy a kétharmados többség saját hatalmát is hajlandó alkotmányos önkorlátozásnak alávetni. Az októberi vélemény Sulyok Tamás hivatalát valószínűleg nem menti meg. Szankciót nem hoz, az elfogadott Alaptörvényt nem törli el, és az idő kerekét sem fordítja vissza. Mégsem lesz érdektelen. Megmutatja majd, hogy a rendszerváltásra felhatalmazást kapott új többség mennyire tud különbözni attól a hatalomtól, amelynek örökségét lebontja. A Velencei Bizottság legfontosabb ereje éppen ebben rejlik: nem parancsol, hanem olyan mércét állít, amelyhez később minden szereplő viszonyítható.