Az Alaptörvényt is átírja az Európai Ügyészség

Magyarország csatlakozását már jóváhagyta az Európai Bizottság, az Európai Ügyészség azonban ettől még nem kezdhet másnap házkutatásokba és vádemelésekbe Budapesten. A július 10-én elfogadott uniós határozat augusztus 2-án lép hatályba, ezzel Magyarország az EPPO huszonötödik résztvevő állama lesz. A működéshez ki kell választani a magyar európai ügyészt és legalább két delegált európai ügyészt, irodát, személyzetet és informatikai kapcsolatokat kell létrehozni, továbbá át kell alakítani a hazai jogszabályokat.

Az Igazságügyi Minisztérium munkacsoportot hozott létre a feladatok összehangolására. A tervek szerint az első csomag ősszel kerül az Országgyűlés elé: módosíthatják az Alaptörvényt, és megalkothatják a magyar európai ügyész, valamint a delegált ügyészek kiválasztásának szabályait. A második ütem 2027 februárjáig érintheti a büntetőeljárási törvényt, a nemzetközi bűnügyi együttműködést, az ügyészi jogállást, a munkajogi és társadalombiztosítási szabályokat. Vagyis a politikai csatlakozás megtörtént, a működő intézmény még építés alatt áll.

Az Alaptörvény módosítása azért szükséges, mert a jelenlegi magyar közjogi szerkezet a közvád gyakorlását alapvetően a hazai ügyészséghez és annak vezetési rendjéhez köti. A 29. cikk szerint a legfőbb ügyész és az ügyészség érvényesíti az állam büntetőigényét, az ügyészi szervezetet pedig a legfőbb ügyész vezeti és irányítja, ő nevezi ki az ügyészeket. Az EPPO delegált ügyészei viszont magyar területen, magyar nyomozó szervekkel és magyar bíróságok előtt dolgoznak majd, miközben az uniós ügyészség nevében járnak el, és az adott ügyben nem fogadhatnak utasítást a magyar legfőbb ügyésztől.

Az uniós rendelet közvetlenül alkalmazandó, tehát a csatlakozáshoz nem kell magyar törvényben újra létrehozni az Európai Ügyészséget. A hazai alkotmányos rendnek ugyanakkor világosan el kell ismernie, hogy uniós pénzügyi bűncselekményeknél egy, a magyar ügyészségi hierarchián kívül álló szerv is gyakorolhat nyomozási és vádképviseleti jogokat. A módosításnak rendeznie kell a két ügyészi rendszer találkozását, a legfőbb ügyész irányítási jogának határát és a delegált ügyészek független jogállását. Enélkül minden jelentősebb ügy elején alkotmányos hatásköri vita robbanhatna ki.

A helyzetet tovább árnyalja, hogy a legutóbbi alkotmánymódosítás létrehozta a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Vagyonvédelmi Hivatalt, amely szintén közvádlói jogosítványokat kapott a jogellenesen kezelt közvagyon ügyeiben. Az újabb módosításnak ezért már három szereplő – a hagyományos ügyészség, a vagyonvisszaszerzési hivatal és az EPPO – viszonyát kell áttekinthetően szabályoznia. A párhuzamos intézmények száma önmagában nem jelent erősebb jogállamot. Pontos hatáskörök, ellenőrizhető ügyelosztás és független bírósági jogorvoslat nélkül inkább újabb konfliktusokat teremthet.

Az Európai Ügyészség hatásköre szűk, de az érintett területen erős. Olyan bűncselekményeket nyomoz és visz bíróság elé, amelyek károsítják vagy veszélyeztetik az Európai Unió pénzügyi érdekeit. Ide tartozhat az uniós támogatások csalárd megszerzése, a kohéziós vagy helyreállítási pénzek szabálytalan felhasználása, az agrártámogatási csalás, az EU által finanszírozott közbeszerzések manipulálása, a közösségi forrásokat érintő korrupció és hűtlen kezelés, valamint az ezekből származó pénz tisztára mosása.

Az EPPO vizsgálhat olyan bűnszervezetet is, amelynek fő célja uniós költségvetési csalások elkövetése. A határokon átnyúló áfacsalásoknál főszabály szerint legalább tízmillió eurós összkár szükséges. Az uniós támogatásokat érintő kisebb csalásoknál általában tízezer euró a küszöb, bár az EPPO különleges uniós jelentőség esetén ez alatt is eljárhat. Az ügyészség lefoglalást, kutatást, adatbeszerzést, vagyonzárolást és más nyomozási intézkedést rendelhet el a nemzeti jogban rendelkezésre álló eszközökkel.

Ez nem jelenti azt, hogy minden korrupciós ügy Luxemburgba kerül. Ha egy önkormányzati beruházást kizárólag magyar költségvetési pénzből finanszíroztak, az Európai Ügyészségnek nincs hatásköre. Ugyanez igaz a tisztán hazai adócsalásra, a pártfinanszírozási visszaélésre vagy az állami vagyon olyan elherdálására, amely nem érinti az EU pénzügyi érdekeit. Az NKA-botrány például csak akkor kerülhetne az EPPO látókörébe, ha a vizsgált pénzmozgásokhoz uniós forrás is kapcsolódott. A hazai közpénzügyi bűnözés jelentős része továbbra is a magyar ügyészség és a vagyonvisszaszerzési hivatal felelőssége marad.

A legnagyobb változás az lesz, hogy az uniós pénzeket érintő ügyek sorsa többé nem függ kizárólag a magyar ügyészség döntésétől. Az OLAF eddig közigazgatási vizsgálatot folytathatott és ajánlást tehetett, vádat azonban nem emelhetett Magyarországon. Az EPPO saját nyomozást indíthat, átvehet folyamatban lévő ügyet, irányíthatja a magyar rendőrség, a NAV vagy más nyomozó szerv munkáját, majd vádat képviselhet a magyar bíróság előtt. A bíró továbbra is magyar bíró lesz, és az eljárásban a magyar jogot kell alkalmazni minden olyan kérdésben, amelyet az uniós rendelet nem szabályoz.

Az ügyelosztás a bejelentéssel kezdődik. A rendőrségnek, az ügyészségnek, a NAV-nak, az Integritás Hatóságnak és más szerveknek késedelem nélkül jelezniük kell az EPPO-nak, ha olyan bűncselekmény gyanúját észlelik, amely a hatáskörébe tartozhat. Az Európai Ügyészség maga is indíthat nyomozást, illetve élhet az ügy átvételének jogával. Ha átveszi az eljárást, a nemzeti hatóság ugyanazon cselekmény miatt főszabály szerint nem folytathat párhuzamos nyomozást, az iratokat pedig át kell adnia.

Az átvételi jog időhöz kötött. Az EPPO rendszerint öt napon belül dönt, ez egyszer további öt nappal meghosszabbítható. A már vádemeléssel bíróság elé vitt ügyet főszabály szerint nem emelheti ki a magyar eljárásból. Ha viszont egy 2022-ben indult uniós pályázat ügyében még nyomozás folyik, vagy a hatóság friss bejelentést kap, az EPPO megvizsgálhatja a hatáskörét. A magyar törvényeknek azt is meg kell mondaniuk, melyik független fórum dönt, ha a nemzeti és az európai ügyészség vitatja, ki jogosult eljárni. Erre a feladatra a bíróság alkalmasabbnak látszik, mint bármelyik érintett ügyészi szervezet.

A visszamenőleges vizsgálat kérdésében a bizottsági határozat szokatlanul egyértelmű. Magyarország kérésére az EPPO rendelete a 2021. június 1-je után elkövetett, hatáskörébe tartozó magyarországi bűncselekményekre alkalmazható. Ez azt jelenti, hogy a 2026-os csatlakozás előtti öt év uniós pénzes ügyei is az új vádhatóság elé kerülhetnek. A dátum az EPPO működésének európai kezdőnapja, így Magyarország ugyanabból az időpontból indul, mint a kezdetektől részt vevő államok.

A visszamenőlegesség azonban nem korlátlan. A 2021 júniusa előtti cselekményekre az EPPO nem kap hatáskört, a büntethetőség elévülési szabályai továbbra is érvényesek, a jogerősen elbírált ügyeket pedig nem lehet újra lefolytatni pusztán azért, mert új ügyészség lépett be a rendszerbe. Egy korábban megszüntetett nyomozás felélesztéséhez is szükség lehet új bizonyítékra és a magyar eljárási feltételek teljesülésére. A csatlakozási határozat lehetővé teszi, hogy az EPPO és a magyar hatóságok külön eljárást dolgozzanak ki a régebbi, de 2021 után elkövetett ügyek bejelentésére.

Ez a szabály különösen érzékeny az Orbán-korszak utolsó éveinek beruházásainál. Az EPPO elé kerülhetnek uniós társfinanszírozású közbeszerzések, helyreállítási alapból fizetett projektek, agrártámogatások, kutatási és oktatási programok, valamint vám- és áfacsalási hálózatok. Önmagában egy ismert politikus vagy oligarcha neve nem alapozza meg a hatáskört. Bizonyítani kell, hogy a feltételezett bűncselekmény az EU költségvetésének kárt okozott vagy ilyen veszélyt teremtett, és a cselekmény időben is belefér a 2021 utáni időszakba.

A magyar európai ügyész kiválasztásánál a kormány három jelöltet állít, közülük az Európai Unió Tanácsa nevez ki egyet független kiválasztási testület véleményének figyelembevételével. A megbízatás hat évre szól, főszabály szerint nem újítható meg. Ez az ügyész Luxembourgban az EPPO kollégiumának tagja lesz, felügyeli a magyar ügyeket és kapcsolatot tart a budapesti delegált ügyészekkel. A magyar kormány tehát jelöl, de nem dönthet egyedül a kinevezésről.

A delegált európai ügyészeket Magyarország jelöli, végül az EPPO ügyészi kollégiuma nevezi ki őket ötéves időszakra. Legalább két ilyen ügyészre van szükség, az ügyforgalom alapján később több is dolgozhat Budapesten. A nemzeti ügyészi szervezet tagjai maradhatnak, más hazai ügyeket is vihetnek, EPPO-eljárásban azonban kizárólag az európai szervezet utasításait követhetik. A magyar legfőbb ügyész az uniós munkájuk miatt nem távolíthatja el és nem fegyelmezheti őket az európai főügyész hozzájárulása nélkül.

A kiválasztási szabályok ezért legalább olyan fontosak, mint az Alaptörvény mondatai. A Tisza-kormány saját hitelességét ásná alá, ha zárt kabinetalkuban választaná ki azokat, akik később kormányzati döntésekhez kapcsolódó ügyeket is vizsgálhatnak. Nyílt pályázat, közzétett szakmai feltételek, összeférhetetlenségi átvilágítás, független értékelő testület és nyilvános parlamenti meghallgatás kell. A jelölteknek pénzügyi bűnözésben, nemzetközi együttműködésben és nagy ügyek irányításában szerzett tapasztalatot kell felmutatniuk.

A csatlakozás gyakorlati sikere a nyomozó szerveken is múlik. Az EPPO-nak nincs saját magyar rendőrsége. A delegált ügyészek a rendőrség, a NAV, a vámhatóság és pénzügyi szakértők közreműködésével dolgoznak. Biztosítani kell számukra a cég-, ingatlan-, bankszámla-, közbeszerzési és támogatási adatbázisok gyors elérését, biztonságos kapcsolatot a luxembourgi ügyviteli rendszerrel, fordítókat, könyvvizsgálókat és vagyonfelderítőket. Ha a magyar szervek késedelmesen vagy hiányosan teljesítik az utasításokat, a csatlakozás papíron marad.

A mentelmi jog és a minősített adatok kezelése szintén kényes terület. Az EPPO politikust, magas rangú tisztviselőt és uniós intézmény alkalmazottját is vizsgálhatja, ha a feltételek fennállnak, de a mentelmi jog felfüggesztését az arra jogosult szervtől kell kérnie. A magyar szabályozás nem teremthet olyan eljárási akadályokat, amelyekkel hónapokig visszatarthatók a dokumentumok vagy megakadályozható a bizonyítékok biztosítása. Ugyanakkor a védelemhez való jogot, az ügyvédi titkot és a bírósági jogorvoslatot ugyanúgy garantálni kell, mint bármely magyar büntetőeljárásban.

Az Európai Ügyészséghez való csatlakozás erős korrupcióellenes fordulat, de nem helyettesíti a magyar ügyészség reformját. A tisztán hazai közpénzeket érintő ügyek, a politikai befolyással működő gazdasági hálózatok és a választási visszaélések jelentős része kívül marad az EPPO hatáskörén. Ha a magyar vádhatóság ezekben továbbra is tétlen vagy szelektív, az uniós ügyészség csak egy jól őrzött sziget lesz egy változatlan rendszerben. Szükség marad a nyomozások megszüntetésének érdemi bírósági felülvizsgálatára, a vezetői kinevezések átláthatóságára és a szervezeten belüli függetlenségre.

Az új alkotmánymódosítás ezért más mérce alá esik, mint a személyek eltávolítására szabott korábbi változtatások. Valós intézményi ütközést kell feloldania, és tartós helyet kell teremtenie egy uniós vádhatóságnak a magyar jogrendben. Ettől még veszélyes volna néhány napos parlamenti rohammal elfogadni. A tervezetet alkotmányjogászokkal, ügyészekkel, bírákkal, nyomozó szervekkel és civil szakértőkkel kell megvitatni, mert a hibás szabályok évekre megbéníthatják a hatásköri együttműködést.

A lényegi változás 2027-ben válhat érzékelhetővé. Ekkor már nem magyar politikai döntés kérdése lesz, indul-e nyomozás egy uniós milliárdokat érintő gyanú ügyében. Az EPPO közvetlenül fogadhat bejelentést, átvehet eljárást, zárolhat vagyont és vádat emelhet magyar bíróság előtt. Az Alaptörvény feladata az, hogy ezt a jogot világosan, függetlenségi garanciákkal és hatásköri renddel illessze be az államba. A csatlakozás akkor ér valamit, ha az európai ügyészek valóban dolgozhatnak is, ne pusztán új névtábla kerül egy budapesti iroda ajtajára.